孫娟
以醫(yī)院某次審計為例，事務所針對醫(yī)院的專項設備采購和基建修繕項目采購的流程進行重點抽查審計，事務所以《國家采購法》《招投標法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標準》為依據(jù)，提出了設備采購未按規(guī)定招投標、采購程序不合法等一系列的問題，但引起了被審計單位的異議，醫(yī)院依據(jù)審計意見完善采購內(nèi)控制度時有些問題值得思考。
一、何為財政性資金?醫(yī)院采購資金是否要按政府撥款和自籌資金加以區(qū)分?
財政資金是指以國家財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括中央政府和地方政府的財政收支，還包括與國家財政有關系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。根據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，財政資金應當專款專用，任何人不得違規(guī)挪用、拆借。醫(yī)院用于采購設備和項目資金的主要來源有：一是財政撥入?？睢⒍轻t(yī)院自籌的采購資金。有兩種觀點：其一，醫(yī)院的所有采購資金均屬財政性資金。因為醫(yī)院是事業(yè)單位，國有單位。按法律規(guī)定，自籌資金如果是經(jīng)上級行主管部門批準的專項收費，原則上屬于財政預算外資金，是財政性質資金。如果沒有經(jīng)過上級主管行政機關批準，擅自以國家名義進行收費，則屬于違規(guī)行為。可見，采購人的自籌資金，多數(shù)也是屬于財政性資金的性質，也應該嚴格依法辦事，納入政府采購流程。其二，應區(qū)分醫(yī)院財政專項資金和自籌資金。自籌資金具有廣泛性、分散性、靈活性的特點，與財政性資金的?？顚Ｓ貌煌Ｔ卺t(yī)院年報審計過程中也對財政資金和自籌資金區(qū)別對待，如：財政在審計市級事業(yè)單位其他各類收入中“8項收入”（包括：主管部門集中收入、國有資產(chǎn)處置收入、國有資產(chǎn)投資收益、國有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈收入、回收資金、利息收入）會計核算時需先上繳財政，但審計未將自籌資金形成的“利息收入”作為應上繳財政的收入，可見自籌資金與財政撥款是有所不同的。
筆者認為，暫且不提自籌資金的性質和來源，醫(yī)院作為采購主體，對于社會公眾來說，只知道其是為社會服務的機構，它的每一項行為都應該對公眾負責，要合法合理，代表的是政府的行為，當然不會首先詢問采購資金是否為財政性資金。自籌資金因其靈活性的特點，更應加強管理，嚴格監(jiān)督。對于醫(yī)院來講，每一筆資金，每一項采購，都應該慎重。
二、醫(yī)院項目采購流程所依據(jù)的法律、法規(guī)、制度是什么?
審計事務所認為醫(yī)院所有的各項資金均屬于國有財政資金，適用的法規(guī)為《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標準》，按照《市政府采購集中采購目錄和采購限額標準》政府采購限額標準規(guī)定：“除集中采購機構采購項目外，各單位分散采購單項預算金額5萬元以上或年批量預算50萬元以上的貨物項目、預算金額10萬元以上的服務項目、預算金額50萬元以上的工程項目，采購過程應執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》有關規(guī)定”。提出：被審計單位《大型醫(yī)用設備采購制度》要求“10-50萬元人民幣的采購項目，采用醫(yī)院邀請招標方式采購，50-100萬元人民幣的采購項目，采用社會邀請招標方式采購”，此制度違反招標投標法律規(guī)定，醫(yī)院無權對采購限額（貨物5萬元）以上項目以自行招標方式采購，其中5-20萬元設備采購均未見招標的意見。
醫(yī)院按照財政撥款資金和醫(yī)院自籌資金分類，凡是財政撥入的專項采購資金、按國家規(guī)定需集中采購的項目以及醫(yī)院自籌資金達到政府采購公開招標數(shù)額標準的，如：貨物類預算金額100萬元以上的各類貨物；工程類預算金額200萬元以上的各類工程；服務類預算金額100萬元以上的各類服務，按《政府采購集中采購目錄和采購限額標準》采購和公開招投標，并經(jīng)過政府采購的流程進行申請報備等等。其余采購資金也就是醫(yī)院自籌資金且“政府公開招投標限額”之下的，按照醫(yī)院內(nèi)部采購制度由醫(yī)院組織招投標和采購?；ù笮揄椖砍艘罁?jù)《政府采購目錄》外，同時執(zhí)行申康發(fā)[2007]83號文件《市級醫(yī)院大修改造項目管理辦法》的規(guī)定：“施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；重要設備、材料監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算在50萬元人民幣以上的；勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算在50萬元人民幣以上的；單項估算價低于前3項規(guī)定，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的，必須委托有相應資質的代理單位進行招標”。
兩者的分歧在于，醫(yī)院主張自籌資金且“政府公開招投標限額”之下的按照醫(yī)院內(nèi)部采購制度由醫(yī)院組織招投標和采購。審計事務所認為不論資金來源，采購限額之上均應按照采購法、招投標法的規(guī)定執(zhí)行。
筆者認為，（1）在現(xiàn)行的法規(guī)制度未修改前，仍應按現(xiàn)行的法規(guī)執(zhí)行，其中：財政性資金，也就是政府撥入的?？畎蒲薪?jīng)費、重點學科等撥入經(jīng)費等，國家對相關的采購項目有規(guī)定必須采用政府集中采購方式或者公開招投標采購方式的，應嚴格按照政府采購流程執(zhí)行，對于醫(yī)院自籌資金且國家未予以明確規(guī)定的采購項目，可以按照單位內(nèi)部采購制度執(zhí)行；（2）醫(yī)院項目采購的內(nèi)控制度必須按照《政府采購法》《招投標法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標準》的規(guī)定制定，并更進一步細化，將采購資金分段加以控制和監(jiān)督。醫(yī)院自行采購的流程也應參照相關的國家法律、法規(guī)、制度規(guī)定的流程執(zhí)行。
三、政府集中采購與單位自行組織采購的區(qū)別
集中采購是指有集中采購機構采購集中采購目錄規(guī)定的項目或者限額以上的項目，要由集中采購機構完成，特指現(xiàn)在的政府采購中心。
部門集中采購是指由各部門受過政府采購培訓的人員采購集中采購目錄規(guī)定的特種設備或者采購目錄以外的項目的行為。
自行采購，指的是有采購人自行采購采購目錄以外的或者限額以下的項目的行為。
政府集中采購由于是政府行為降低了醫(yī)院作為采購單位自行采購的風險。但是在實際工作也存在局限性。（1）政府集中采購的周期長。一般說來，政府采購程序應為：采購人申報年度采購計劃——落實采購資金——財政部門逐級審核下達采購計劃——采購人委托集中采購機構實施采購——公開招標確定供應商——公布政府采購信息——簽定政府采購合同——供應商履行合同（供貨）——采購人驗收——采購文件審核備案——支付采購資金。從單位提出申請到實際驗收入庫要歷時幾個月；（2）政府集中采購的商品價格不便宜。政府采購的最終目標是采購到質優(yōu)價廉的商品，但在實際操作中，設備配備、物品采購上沒有統(tǒng)一的標準，各單位對物品采購數(shù)量的多少、品值的高低隨意性很大，造成同類物品數(shù)量較少而所需物品種類繁多，尤其是一次采購的數(shù)量與金額更小，難以形成大的招標氛圍，政府采購優(yōu)勢不明顯。同時企業(yè)為實現(xiàn)利潤最大化，割裂政府采購市場和零售市場，為政府采購提供特供機型，即所謂政府采購專供機型。這些機型不在零售市場出售，因此無法直接將政府采購價與市場價進行比對，供應商可以肆意報價，使得采購價格應低于市場平均價格這一法律規(guī)定變?yōu)橐患埧瘴摹?br />
相對于政府集中采購來講，醫(yī)院自行采購形式靈活，且可按實際使用的需要逐步購入降低成本，但由于是醫(yī)院直接對外開展的采購業(yè)務，增加了采購的風險，對單位的項目采購的內(nèi)控制度、采購人員的素質要求高，否則極易產(chǎn)生管理上的漏洞。自行采購也應遵循政府采購的原則，按照政府采購的形式和流程執(zhí)行。
筆者認為，在完善醫(yī)院內(nèi)部采購制度時應明確凡是按國家規(guī)定進行政府集中采購、公開招投標的項目應嚴格按法律制度辦事，沒有明確規(guī)定的采購項目按照單位項目采購的內(nèi)控制度執(zhí)行。醫(yī)院自行采購的流程也應參照相關的國家法律、法規(guī)、制度規(guī)定的流程執(zhí)行。
首先應細化完善內(nèi)部控制制度。W項目事前要進行可行性論證，才能安排項目預算資金；（2）項目立項按采購金額做審批授權，且要符合“三重一大”的管理要求；（3）采購流程應參照《政府采購法》的相關條款，根據(jù)實際情況決定采取的招投標方式（5種形式）；（4）組織招投標小組，其中的組成結構應符合《招投標法》的規(guī)定“評標委員會由招標人的代表和有關技術、經(jīng)濟等方面的專家組成，成員人數(shù)為5人以上單數(shù)，其中技術、經(jīng)濟等方面的專家不得少于成員總數(shù)的2/3；（5）采購合同簽訂應經(jīng)過相關職能部「J的匯簽，各個環(huán)節(jié)應嚴格加以監(jiān)控，降低采購風險。
