高紅海報道2014年最后一天，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》正式公布。
此舉意味著權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革正式拉開帷幕，也表明我國政府會計改革正在加快步伐。
而今年1月1日，正是新《預(yù)算法》開始實施的時間。這絕不是時間的巧合。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度在我國是一項醞釀已久的改革。十八屆三中全會所作《決定》、新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中，都明確提出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。上述《改革方案》護(hù)航新《預(yù)算法》實施以及深化財稅體制改革的意味很濃。
公眾越來越關(guān)注政府“賬本”，加快權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革及政府會計改革的重要目的是要回應(yīng)社會關(guān)切，促進(jìn)建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，促進(jìn)政府會計信息公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
摸清政府“家底”，資產(chǎn)、債務(wù)、行政成本一個都不能少。但這些信息在傳統(tǒng)的政府決算報告中是難以完全透視的。上述《改革方案》對以前的政府會計核算體系和政府決算報告進(jìn)行改革完善，要求力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。
也就是說，通過上述改革，2020年前，各級政府都要以新的政府會計核算體系、新的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告形式，向社會公開完整的政府“家底”，比如各機關(guān)事業(yè)單位的固定資產(chǎn)有多少、債務(wù)規(guī)模多大、政府日常運行成本如何、各種公共基礎(chǔ)設(shè)施價值多少及折舊了幾成等信息都將在新的報告中一覽無余。
從《改革方案》中可以看出，政府會計準(zhǔn)則體系的建設(shè)是整個改革方案的基礎(chǔ)，而政府財務(wù)報告體系的建立健全則是整個《改革方案》的關(guān)鍵，二者缺一不可、互為補充。在具體實施方面，這兩條實現(xiàn)路徑也清晰可見。在政府會計準(zhǔn)則體系方面，從政府會計基本準(zhǔn)則到具體準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南，建設(shè)步伐穩(wěn)步推進(jìn)，逐步實施。在政府財務(wù)報告的編報方面，從編報政府部門財務(wù)報告、編報政府綜合財務(wù)報告到審計、公開和分析應(yīng)用政府綜合財務(wù)報告，前后呼應(yīng)，互為支持。
政府會計改革是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的基礎(chǔ)。此次《改革方案》明確指出，必須對我國政府會計進(jìn)行改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。
改革現(xiàn)有的政府會計體系，必須按照編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的要求，在繼續(xù)完善預(yù)算會計功能的同時著重擴展政府財務(wù)會計的功能，整合和規(guī)范財政總預(yù)算、行政單位、事業(yè)單位等不同會計系統(tǒng)的核算內(nèi)容與方法。同時，要加快建立一個適應(yīng)政府綜合財務(wù)報告要求的新會計規(guī)范體系，而政府會計準(zhǔn)則體系就是其中的主體部分。
此次《改革方案》中，把政府會計準(zhǔn)則委員會的建立和政府會計準(zhǔn)則的制定工作排在改革時間表的前列，就是充分考慮到了政府會計改革的基礎(chǔ)作用。
隨著此次《改革方案》的出爐，業(yè)內(nèi)非常關(guān)注權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的最終面貌如何及其與以往的政府決算報告有何不同。尤其是，未來的政府資產(chǎn)負(fù)債表能否像企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表一樣，有助于相關(guān)方掌握“家底”、預(yù)判風(fēng)險等。
權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以政府財務(wù)信息為主要內(nèi)容，以財務(wù)報表及相關(guān)文字說明為主要形式，全面反映政府整體財務(wù)狀況、運行結(jié)果和受托責(zé)任履行情況的綜合性年度報告。政府決算報告是綜合反映政府預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果的報告。
兩者的很大不同在于采用的會計基礎(chǔ)不同。政府決算報告是基于收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的，即按照貨幣收支的發(fā)生作為收入和支出確認(rèn)與記錄的依據(jù)。而政府財務(wù)報告中的財務(wù)報表是基于權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的，即按照取得收款權(quán)利和發(fā)生付款責(zé)任作為收入和費用確認(rèn)和記錄的依據(jù)。權(quán)責(zé)發(fā)生制是企業(yè)尤其是上市公司廣為采用的會計基礎(chǔ)，非常有利于綜合反映財務(wù)狀況。
《改革方案》指出，以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，僅實行決算報告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風(fēng)險，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。
在收付實現(xiàn)制下，政府的債務(wù)確認(rèn)為收入，在資產(chǎn)負(fù)債表中不作為負(fù)債列示，比如地方政府的債務(wù)以各種形式存在，卻無法得到客觀反映；政府的支出僅為現(xiàn)金支出，與其當(dāng)期發(fā)生的業(yè)務(wù)活動不直接對應(yīng)，不能合理反映政府的運行成本，無法進(jìn)行合理的績效考評，比如高速公路基礎(chǔ)設(shè)施投入全額列為當(dāng)期支出，導(dǎo)致成本無法合理確認(rèn)；政府的投資全部列為支出，在資產(chǎn)負(fù)債表中不作為資產(chǎn)列示，也無法合理反映對未來業(yè)務(wù)活動的支撐能力，比如政府對國有企業(yè)的投資全額列為當(dāng)期支出，無法合理反映政府投資的效益。
反觀權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，則是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種規(guī)范化途徑，有利于滿足社會各界對于政府財務(wù)信息的需求。
例如，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告可以提供政府公共資產(chǎn)的累積存量及固定資產(chǎn)的折舊狀況，從而有利于促進(jìn)公共資產(chǎn)的優(yōu)化配置和防范國有資產(chǎn)流失；可以提供比較全面、準(zhǔn)確的政府負(fù)債和債務(wù)信息，并可以進(jìn)行資產(chǎn)與負(fù)債的對比分析，為科學(xué)合理地分析政府償債能力、債務(wù)風(fēng)險以及建立中長期財政規(guī)劃提供有效的信息基礎(chǔ)；可以實現(xiàn)對政府運營完全成本的核算和報告，比如對政府運行中使用的固定資產(chǎn)，可以核算和報告其每年度的耗費價值，從而使政府運行成本的信息更加真實可靠。
隨著新《預(yù)算法》的落地和財稅體制改革的深化，建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的任務(wù)愈顯迫切。
上述《改革方案》還提出了詳細(xì)周全的配套改革措施。比如建立健全政府財務(wù)報告編制的內(nèi)部控制體系，并積極開展政府財務(wù)報告審計，倡導(dǎo)利用綜合財務(wù)報告對政府進(jìn)行財務(wù)分析，并用于對政府的信用評級，進(jìn)一步健全政府財務(wù)制度，優(yōu)化政府的財政管理信息系統(tǒng)。為保障改革目標(biāo)的實現(xiàn)，該《改革方案》還細(xì)分了三個階段的實施步驟，明確了每個階段的工作任務(wù)。
