董忠平
改進審計方法是人民銀行內(nèi)審工作創(chuàng)新與發(fā)展的重要內(nèi)容之一，人民銀行舟山市中心支行對此進行了積極的探索，摸索出“清單式”審計這一行之有效的審計新方法。
一、開展“清單式”審計的緣由
根據(jù)行領(lǐng)導要求，今年計劃開展執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務專項審計。審前聽取了中支法律事務部門的介紹，組織內(nèi)審人員學習了相關(guān)法律、法規(guī)、操作規(guī)程等。通過聽取介紹和學習，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務具有以下特殊性：
一是法規(guī)依據(jù)雜。執(zhí)法檢查、行政處罰所依據(jù)的法律法規(guī)較多，既有國家法律，如《中華人民共和國行政處罰法》等；也有總行行政法規(guī)，如《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》）、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《行政處罰程序規(guī)定》）等；又有基層行的補充規(guī)定或?qū)嵤┘殑t，如《中國人民銀行舟山市中心支行執(zhí)法檢查操作規(guī)程》（以下簡稱《執(zhí)法檢查操作規(guī)程》）、《中國人民銀行舟山市中心支行行政處罰委員會和行政復議委員會審議制度》、《中國人民銀行舟山市中心支行行政處罰案卷管理辦法》等。
補充規(guī)定、實施細則在總體原則上與上級行規(guī)定一致，但在有些細節(jié)上或有細微區(qū)別，如總行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十一條：“……檢查組的組成人員不得少于兩人?！倍秷?zhí)法檢查操作規(guī)程》第十條“……檢查組的組成人員中，持有執(zhí)法證的人員至少要求兩人?！薄秷?zhí)法檢查程序規(guī)定》沒有明確檢查組進點實施檢查時間，而中支《執(zhí)法檢查操作規(guī)程》第十三條：“檢查組應當在《執(zhí)法檢查通知書》指定的日期進入被檢查人現(xiàn)場”等。
二是規(guī)定內(nèi)容細?！秷?zhí)法檢查程序規(guī)定》、《行政處罰程序規(guī)定》對執(zhí)法檢查的程序、行政處罰的管轄、行政處罰委員會的職責，以及立案、調(diào)查、取證、審核、聽證、處罰決定等程序，都作出了明確詳細規(guī)定。如《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十四條：“檢查組實施執(zhí)法檢查時，檢查人員應當向被檢查人出示《中國人民銀行執(zhí)法證》和《執(zhí)法檢查通知書》”。第二十二條：“執(zhí)法檢查結(jié)束后，應當在十個工作日內(nèi)根據(jù)查明的事實和獲取的證據(jù)，在執(zhí)法檢查報告的基礎(chǔ)上制作執(zhí)法檢查意見書……”?！缎姓幜P程序規(guī)定》第十三條規(guī)定了行政處罰委員會的職責，無論是亮證，還是工作流程，以及權(quán)限、時間等，都作出了詳盡的規(guī)定。
三是實施步驟多。以行政處罰為例，從立案到結(jié)案歸檔，中間要經(jīng)過“調(diào)查取證、處罰意見的形成、行政處罰意見告知、聽證、行政處罰決定、行政處罰的執(zhí)行”等階段才完成，且各個階段又有多個環(huán)節(jié)和步驟，缺一不可，步驟較多。
四是執(zhí)法程序嚴。執(zhí)法檢查、行政處罰有嚴格的程序規(guī)定，各個程序環(huán)環(huán)相扣，不得跳越，即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設(shè)立的行政程序而進行活動，如未經(jīng)立案，不得直接實施檢查；也不得違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為，如《行政處罰決定書》在先，《行政處罰意見告知書》在后，都屬行政主體自身違法。
對每一項、每一條、每一款、每一目，甚至每一個要素的嚴格執(zhí)行，都關(guān)系到執(zhí)法檢查、行政處罰在形式、程序上的合法，否則可能會引起法律風險，這是審計必須予以關(guān)注的重點。為此，審計人員必須熟知其法律法規(guī)及補充規(guī)定。
為避免審計人員不熟悉個別法律法規(guī)條款的情況發(fā)生，以及審計時對執(zhí)法程序的一時疏忽，審計人員采取了“清單式”審計方式。
二、“清單式”審計的方法和特點
（一）方法
第一步：調(diào)查了解。根據(jù)審計方案確定的審計內(nèi)容，向相關(guān)部門了解情況，搜集有關(guān)的法律、法規(guī)、操作規(guī)程及補充規(guī)定、實施細則等，在認真學習的基礎(chǔ)上分析研究是否可以實施“清單式”審計。
第二步：制作清單。這是關(guān)鍵一步。對可實施“清單式”審計的，對照法律、法規(guī)、操作規(guī)程及有關(guān)補充規(guī)定、實施細則，按流程順序逐項梳理每項業(yè)務的審計內(nèi)容，識別每項審計內(nèi)容的審計要點，列示各要素，在此基礎(chǔ)上制作《××業(yè)務審計清單》。以《執(zhí)法檢查業(yè)務審計清單》的“執(zhí)法檢查立項審批”為例：
執(zhí)法檢查業(yè)務審計清單
項目名稱：
審計人： 審核人： 審計日期： 年 月 日
序號
審計內(nèi)容
審計要點
是否規(guī)范
問題陳述
備注
是
否
1
執(zhí)法檢查立項審批
有無《執(zhí)法檢查立項審批表》
要素齊全：
項目名稱、立項依據(jù)、檢查依據(jù)、被檢查人、檢查內(nèi)容、檢查期限、檢查方式、檢查時間、檢查組成員。
申請、審批手續(xù)齊全：
申請部門負責人意見、行領(lǐng)導審批意見。
《執(zhí)法檢查立項審批表》由法律事務部門登記、編號。
在對執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務的審計清單梳理中，共列示出41項審計內(nèi)容，形成138個審計要點及眾多要素，覆蓋了執(zhí)法檢查、行政處罰各個業(yè)務環(huán)節(jié)的操作要領(lǐng)和必備要素。
第三步：對照檢查。現(xiàn)場審計中，根據(jù)執(zhí)法檢查、行政處罰檔案資料，對照《審計清單》進行逐項核對，程序是否合規(guī)，手續(xù)是否完備，要素是否齊全，資料是否完整，是否在規(guī)定時間內(nèi)完成，分別在“是”“否”欄作出記號，簡單情況可在“問題陳述”欄記錄。
第四步：編制底稿。對“是否規(guī)范”確認為“否”的，按照常規(guī)的審計方法，認真編制審計工作底稿，詳盡記錄其業(yè)務活動情況，指出存在的問題，取得審計證據(jù)，形成明確的結(jié)論，提出審計意見和建議。
（二）特點
一是全面。將所審計項目業(yè)務的每一個步驟、每一道環(huán)節(jié)、每一項要素等，全部列入《審計清單》中，有效避免了審計內(nèi)容的遺漏。
二是明了。所審計項目的業(yè)務有哪些審計內(nèi)容，每一項審計內(nèi)容有哪些流程，這些流程中有哪些審計要點，每一個審計要點中要關(guān)注哪些要素等，在《審計清單》中一目了然，十分清楚。
三是方便。由于《審計清單》中已詳細列示了所審計內(nèi)容的全部要點，以及需要關(guān)注的要素，每一位內(nèi)審人員只要根據(jù)《審計清單》，與審計業(yè)務資料逐項核對，基本不必再去翻閱有關(guān)法律、法規(guī)、補充規(guī)定等，十分方便。
四是高效。與過去每位內(nèi)審人員一手拿審計資料，一手拿法律法規(guī)，不停地翻閱核對相比，“清單式”審計大大提高了工作效率。
三、對“清單式”審計的幾點思考
一是熟讀相關(guān)法律法規(guī)、制度辦法。制作《審計清單》，首先要熟悉各項規(guī)定，了解業(yè)務流程，在此基礎(chǔ)上才能制作《審計清單》，否則難以制作一個完好的《審計清單》。
二是認真制作《審計清單》。《審計清單》是開展“清單式”審計的基礎(chǔ)，它能起到事半功倍的效果。制作出一個完好的《審計清單》相當于完成了一半審計工作，必須認真仔細，對照規(guī)定逐條研究，反復推敲，要組織討論，發(fā)揮集體智慧，確保《審計清單》完美。
三是選擇合適的審計項目。并不是所有的審計項目都適用“清單式”審計，如履職審計就不適合?！扒鍐问健睂徲嬕话氵m合于專項審計，特別適用所審計的業(yè)務有明確的操作步驟、業(yè)務環(huán)節(jié)、工作流程，如執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務，程序明確，規(guī)定詳細，比較適合“清單式”審計。
需要注意的是，并不是采用“清單式”審計后，這一項目就不再采用其它審計方法，必須根據(jù)需要綜合運用，使之相輔相成。我們在實施執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務審計中，對行政處罰的處罰種類、幅度、處罰依據(jù)、適用條款等審計，還是按傳統(tǒng)的審計方法，而未采用“清單式”審計的方式。
（作者單位：中國人民銀行舟山市中心支行）
