周 宇
地方政府債券（以下簡稱地方債）自2009年國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行以來，已連續(xù)發(fā)行7年，對于有效緩解地方資金壓力、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。從2012年起，以前年度發(fā)行的債券陸續(xù)到期，地方各級政府也切實履行責(zé)任，積極籌集資金償還每年到期本金。盡管本金已按時足額償還給了投資者，但值得注意的是，現(xiàn)行一些財政制度設(shè)計與地方債償還實際仍存在諸多不銜接之處。比如，預(yù)決算在對地方債還本支出的反映上還不盡科學(xué)合理，這看似小問題，實則反映出地方政府性債務(wù)管理中還有不少問題亟待深入研究和規(guī)范。
一、問題的提出
每年初召開的全國人代會上，財政部都要向代表們報告上一年度中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況以及本年度中央和地方預(yù)算草案。以2014年的報告為例，是這樣介紹2013年一般公共預(yù)算收支情況的：“全國財政收入129142.9億元，加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1000億元，地方財政調(diào)入資金149.74億元，使用的收入總量為130292.64億元。全國財政支出139744.26億元，加上補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1164.38億元，以及地方政府債券還本支出1384億元，支出總量為142292.64億元。全國財政收支總量相抵，差額12000億元。”
從支出的角度，上述內(nèi)容至少表達了以下三層意思：一是3年前發(fā)行的1384億元3年期債券已經(jīng)到期，且各級財政均已足額還本，地方債還本支出所反映的數(shù)額與當(dāng)初的發(fā)行額是完全一致的；二是地方債還本支出是全部納入了一般公共預(yù)算管理的；三是地方債還本支出是與公共財政支出、補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相并列的，共同構(gòu)成了一般公共預(yù)算的支出總量。
表面上看，這樣的報賬非常簡潔、直觀、明了，便于代表和公眾們理解，從理論上講，也應(yīng)該是這樣的。但是細究起來，則會發(fā)現(xiàn)情況并非如此簡單。盡管在財政預(yù)決算管理中，公共財政支出屬于合計線上支出，而地方債還本支出、補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金屬于合計線下支出，三者本不混淆，但目前足額反映的還本支出真的是與公共財政支出并行不相容的嗎？還有，還本支出與當(dāng)初的發(fā)行金額對應(yīng)一致，這本無可厚非，但這些還本支出真的全部納入預(yù)算管理了嗎？
實際的情況遠比上述報告的內(nèi)容復(fù)雜，目前這種表達方式過于簡單化、片面化，其并未嚴(yán)格區(qū)分地方政府償債資金的來源和類型，并未真實反映地方的還款實際情況，而且還掩蓋了債務(wù)償還管理中一些不容忽視的矛盾和問題。
二、從償債資金來源看地方債還本支出反映方式以及償債管理中存在的問題
（一）地方償債資金來源
能否按時足額償債，既事關(guān)地方政府的形象和信譽，又直接關(guān)系到投資者的利益。因此，盡管償債壓力大，但各級政府對此都不敢掉以輕心，而是想方設(shè)法多渠道籌集資金以確保按時足額償還。歸納起來，償還方式主要有以下四類：
一是預(yù)算安排。一般是通過一般公共預(yù)算安排，但也有地方通過政府性基金預(yù)算安排（比如一些土地出讓金收入較多的地區(qū)）。預(yù)算安排又可分為兩類，一類是在債券到期當(dāng)年一次性足額安排，一類是分年度進行安排。實際上，對于一些地方（特別是地方債發(fā)行規(guī)模較大且自身財力又較為有限的省份）來講，要集中在一年內(nèi)通過預(yù)算一次性安排到期還本資金并不太現(xiàn)實，多是采取分年度安排的方式。即每年安排一部分資金作為償債準(zhǔn)備金，撥入準(zhǔn)備金專戶儲備起來，到了還本的年度直接動用專戶中所歸集的準(zhǔn)備金償還。
二是由具體使用債券資金的項目單位自籌資金償還。項目單位既有預(yù)算單位，也有投融資平臺公司等企業(yè)，資金來源一般是單位的自有資金、經(jīng)營性收入、資產(chǎn)處置收入、借款等。
三是動用金庫庫款墊付償還。出現(xiàn)動用庫款的情形，既可能是本級預(yù)算無力安排償債資金，也可能是項目單位無力償還而迫使財政兜底。墊款在財政總預(yù)算會計賬和資產(chǎn)負債表上體現(xiàn)為暫付款。
四是由財政向單位、企業(yè)借款或者向銀行貸款償還。這可能是最嚴(yán)重的情況，這種方式會同時增加財政總預(yù)算會計賬和資產(chǎn)負債表上的暫存款、暫付款。
后兩種方式多是財政狀況較為困難的地方所采取的無奈之舉，實質(zhì)是財政掛賬，若后續(xù)無預(yù)算來源進行沖銷，則會長期無法消化。
需要指出的是，具體到一級財政來講，在還款時既可能采取上述方式中的一種，也可能采取幾種相結(jié)合，這既取決于當(dāng)初分配債券資金時確定的償還主體，同時也要視各級財力承受能力而定。就上下級財政而言，各自采取的償還渠道也是不盡相同的。
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經(jīng)過上述梳理，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府的償債資金來源是比較復(fù)雜和多元化的。不同來源的償債資金，在財政預(yù)決算的反映上也是不同的。第一種償還方式中，當(dāng)年預(yù)算一次性安排的資金可以直接反映在合計線下的地方債還本支出中，而分年度預(yù)算安排的償債準(zhǔn)備金則是反映在相應(yīng)年度合計線上的公共財政支出中，第二、三、四種償還方式的資金實際上都未進入預(yù)算，屬于體外運行，預(yù)決算本身應(yīng)是反映不出來的。
既然償債資金來源較為多元、反映方式也較為多樣，那么按實際狀況反映的話，全國匯總起來的地方債還本支出的數(shù)額應(yīng)該是小于當(dāng)年還本總金額才對。那為何在財政部門的報告中反映的還本支出是足額的，而且反映方式又如此單一呢？這源于財政部對于地方債預(yù)決算管理所做的一項硬性規(guī)定，即“地方債還本支出必須反映在公共財政支出合計線下相應(yīng)科目，且應(yīng)等于當(dāng)年償還地方債本金數(shù)額；地方政府動用償債準(zhǔn)備金、政府性基金等其他資金償還地方債本息的，應(yīng)將上述資金調(diào)入公共預(yù)算，調(diào)入資金列公共財政支出合計線下相應(yīng)科目?！?br />
制定上述規(guī)定的目的顯而易見，就是為了確保每年地方債還本支出反映的償還金額是足額的，這樣便于向人大代表、社會公眾和投資者交代，避免引起不必要的誤解和爭議。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，最簡便直接的處理方式就是，無論哪種償債來源的資金，都必須先調(diào)入一般公共預(yù)算。
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盡管足額反映的初衷是好的，目的也達到了，但這種簡單化處理的方式所帶來的問題卻不少，具體有以下幾方面：
一是導(dǎo)致支出重復(fù)列報。以前年度通過預(yù)算安排的償債準(zhǔn)備金，已反映在對應(yīng)年度合計線上的公共財政支出中。再在債券到期年度的決算中，又通過調(diào)入后在合計線下的還本支出中反映，實際上是同一項支出在不同年度中重復(fù)列支。
二是導(dǎo)致調(diào)入資金虛增。只要不是債券到期當(dāng)年一般公共預(yù)算所安排的資金（包括政府性基金、償債準(zhǔn)備金、項目單位資金、金庫墊款、財政借款、貸款等來源）都統(tǒng)統(tǒng)調(diào)入一般公共預(yù)算，帶來的是一般公共預(yù)算調(diào)入資金的急劇虛增。這些資金雖然在決算上反映為調(diào)入資金，但實際并無對應(yīng)的資金流調(diào)入一般公共預(yù)算。尤其是將墊款、借款、貸款等掛賬資金（這與政府性基金、償債準(zhǔn)備金有本質(zhì)區(qū)別）也列入還本支出，顯失妥當(dāng)。
三是導(dǎo)致預(yù)決算無法銜接。各級人大年初通過的預(yù)算草案中，均是據(jù)實反映當(dāng)年預(yù)算所安排的還本資金，到辦理決算時通過調(diào)入方式實現(xiàn)還本支出足額反映，實際上造成預(yù)決算口徑出現(xiàn)偏離、無法對應(yīng)。
四是掩蓋了深層次問題。表面上看，這些年各級財政都足額償還了到期本金，但是為了保證還款而新產(chǎn)生的墊款、借款、貸款卻不容忽視。老的債務(wù)并未從根本上化解，又演變成新的形式的債務(wù)，這蘊藏著一定的財政風(fēng)險，也暴露出地方債管理上的深層次問題。
五是給相關(guān)部門監(jiān)管帶來困難。由于通過硬性規(guī)定在技術(shù)上實現(xiàn)了還本支出的足額反映，使真實的還款情況被掩蓋，這就給上級財政對下級財政債務(wù)狀況進行監(jiān)管、同級人大對財政預(yù)決算進行審查、審計部門開展債務(wù)審計等帶來了一定困難。
三、結(jié)論及建議
通過上述分析，可以得出以下簡要結(jié)論：從預(yù)算管理制度上看，地方債還本支出與公共財政支出，一個是線下支出，一個是線上支出，二者本身并不存在交集，誰也不包含誰，確是并列關(guān)系。但是由于目前對地方債還本支出的反映方式上存在諸多問題，導(dǎo)致按足額反映后的地方債還本支出與公共財政支出之間產(chǎn)生了關(guān)系，存在交叉和重復(fù)。這一方面，暴露出在地方政府性債務(wù)管理上還缺乏一套科學(xué)、合理的信息披露和報告制度；另一方面，也暴露出地方政府還未真正建立起一套規(guī)范、健全的償債保障機制，償債資金的來源復(fù)雜且不穩(wěn)定，甚至存在管理隱患。
新修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號）已正式賦予地方政府適度舉債融資的權(quán)限，并且明確只能采取政府債券的方式，加之從2015年起所有省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）已全面啟動地方債自發(fā)自還工作，因此可以預(yù)見，地方債的“借、用、還”必將成為未來地方財政一項重要的常態(tài)化工作。雖然償債處于地方債管理的末端，但由于各個環(huán)節(jié)是緊密關(guān)聯(lián)、相互影響、一體化的，因此必須認(rèn)真加以對待。如何理順和規(guī)范償債工作，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項新課題。下一步，至少應(yīng)在以下三方面加以改進：
?。ㄒ唬┙⒖茖W(xué)合理的地方債信息披露制度，自覺接受各方面監(jiān)督
隨著地方債由中央代發(fā)向地方自發(fā)轉(zhuǎn)變，必然要求地方政府開展信用評級、信息披露等工作，目前這種簡單化的反映方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控的需要，抓緊建立地方債信息披露制度勢在必行。比如，可以在現(xiàn)行的政府預(yù)決算之外單獨建立一套債務(wù)預(yù)決算，科學(xué)、完整、準(zhǔn)確、清晰地反映地方債“借、用、還”各方面的情況，并且要與權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的編制銜接起來，全面反映政府的資產(chǎn)負債狀況。就拿還本支出來講，只要把各種還款來源逐一羅列清楚，情況是一目了然的。與此同時，還要抓緊研究地方債管理中一些特殊情況的反映問題，比如地方債項目在債券到期前已提前完成、資金收回后再轉(zhuǎn)貸出去等具體情況，目前還無法得到清晰反映。
?。ǘ┙∪珒攤Y金保障機制，確保地方債持續(xù)健康發(fā)展
要進一步拓寬和暢通償債資金的籌集渠道，確保有穩(wěn)定的償債資金來源，并要將償債資金完整納入相應(yīng)預(yù)算管理。具體來講，一是要全面建立償債準(zhǔn)備金制度；二是要加大全口徑預(yù)算管理的實施力度，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，更好地整合預(yù)算資金；三是要注重國庫現(xiàn)金管理、專戶資金增值管理等工作與償債工作的協(xié)調(diào)配合；四是要合理、適度利用新發(fā)行的債券資金償還存量舊債。
?。ㄈ┩晟苽l(fā)行管理，從源頭上緩解地方償債資金壓力
地方政府是地方債分配管理、項目組織實施、籌集還本付息資金的主體。下一步，應(yīng)根據(jù)一般債券和專項債券的屬性，從項目安排、發(fā)行時間、品種搭配、期限結(jié)構(gòu)等方面賦予地方政府更大的自由裁量權(quán)。這既可以提升債券資金的使用效益，又可以從很大程度上均衡地方政府的償債壓力，并且能進一步提高地方政府對債券“借、用、還”的責(zé)任意識。
（作者單位：四川省財政廳）
