四川省財政廳財稅法規(guī)制度處
從財政管理層面來看，政府采購制度是引領公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，也是政府調控經(jīng)濟的有效手段?！墩少彿ā纷?003年1月1日實施以來,對規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進廉政建設發(fā)揮了重要作用。但隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大以及財政改革的不斷深化，政府采購活動中也暴露出一些社會普遍關注的問題。今年1月30日，歷經(jīng)12年立法歷程，國務院終于頒布《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2015年3月1日正式施行。
一、制定《條例》的原則和思路
《條例》制定過程中，主要把握了四個原則：一是做好法律法規(guī)之間的銜接?！稐l例》嚴格依據(jù)《政府采購法》制定，同時也注意與《預算法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)做好銜接。二是強化政府采購的調控作用。按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，《條例》充分發(fā)揮政府采購的調控作用和政府采購的政策功能，保障政府目的的實現(xiàn)。三是創(chuàng)新政府采購管理理念和方式。在嚴格采購程序管理的同時，強化采購需求和結果管理。四是提高政府采購的透明度，加強社會監(jiān)督。
二、《條例》的主要內容
?。ㄒ唬稐l例》進一步明確了政府采購的適用范圍
《條例》從采購主體、資金來源、采購標的、項目標準四個方面明確了政府采購的適用范圍。
一是采購主體即《政府采購法》所規(guī)定的采購人。采購人主要包括國家機關、事業(yè)單位和團體組織三類。
二是資金來源為“財政性資金”。對此，《條例》明確“財政性資金是指納入預算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。”并規(guī)定采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，采購資金可以分割的，使用財政性資金的部分，適用《政府采購法》及《條例》，采購資金無法分割的，統(tǒng)一適用《政府采購法》及《條例》（第2條）。而新《預算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”（《預算法》第4條），聯(lián)系起來看，《條例》的規(guī)定實現(xiàn)了將國家機關、事業(yè)單位和團體組織所有使用財政性資金的采購都納入政府采購進行監(jiān)管。
三是采購標的包括工程、貨物、服務。在這方面，《條例》與《招標投標法》及其《實施條例》相銜接，解決了長期以來《政府采購法》和《招標投標法》適用范圍沖突的問題。規(guī)定政府采購工程以及工程建設有關的貨物、服務,不以招標方式進行的，適用《政府采購法》及《條例》，以招標方式采購的，適用《招標投標法》及其《實施條例》（第7條）。同時，《條例》明確了“工程”及“有關貨物、服務”的概念。即工程是指建設工程；與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務（第7條第2款）。舉例來說，如果是在新建和改建工程中購買電梯，就應當適用《招標投標法》及其《實施條例》，如果是單獨對已有建筑物中的電梯進行更換的購買，就應當適用《政府采購法》及《條例》。對于“服務”，《條例》與《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》相銜接，規(guī)定“服務”包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務（第3條），明確了政府向社會購買公共服務屬于政府采購范圍，必須按照《政府采購法》及《條例》的規(guī)定進行購買，從而確立了政府購買服務的法律地位。
四是項目標準，即集中采購目錄以內或采購限額標準以上。所謂集中采購，“是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理或者進行部門集中采購的行為”（第4條），與之相對應的是分散采購，即“采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為”（第4條）。而對于集中采購目錄和采購限額標準，《條例》規(guī)定由省級政府或其授權機構根據(jù)實際情況確定（第5條）。這里需要注意是，分散采購也是政府采購，也受《政府采購法》和《條例》的調整，只有既不在集中采購目錄以內又不在限額標準以上的采購，才不屬于《政府采購法》和《條例》的調整范圍。
?。ǘ稐l例》細化了政府采購信息公開的規(guī)定
政府采購被稱為“陽光下的交易”。今年1月1日起施行的新《預算法》也對政府采購公開提出了要求。為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公開、公平、公正，《條例》按照政府采購全過程信息公開的目標導向，主要作了五項規(guī)定：
一是采購信息須公開。政府采購項目信息應當在指定媒體上發(fā)布（第8條）。采購項目預算金額應當在采購文件中公開（第30條）。采用單一來源采購方式，只能從唯一供應商采購的，還應當將唯一供應商名稱在指定媒體上公示（第38條）。
二是采購文件須公開。采購人或者采購代理機構應當在中標、成交結果公告的同時，將招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書等采購文件同時公告（第43條）。
三是中標、成交結果須公開。中標、成交供應商確定后，應當在指定媒體上公告中標、成交結果（第43條）。
四是采購合同須公開。采購人應當在政府采購合同簽訂之起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告（第50條）。
五是投訴處理結果須公開。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應當在指定媒體上公告（第58條）。
?。ㄈ稐l例》強化了政府采購需求和履約驗收
針對社會反映強烈的政府采購質次價高等問題，《條例》進一步明確了采購人的責任義務，完善了采購程序，主要作出了以下三方面規(guī)定：
一是明確采購人需求責任。規(guī)定采購人應當厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求（第11條），采購需求應當完整、明確，符合國家法律法規(guī)規(guī)定的技術、服務、安全等要求，必要時應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見（第15條）。
二是規(guī)范采購方式的選擇。針對實踐中因協(xié)議供貨導致政府采購價格高于市場價格的問題，《條例》規(guī)定列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外（第24條）。
三是強化驗收環(huán)節(jié)把關?！按部蹇濉?、“黑心棉”等事件突出反映了政府采購在驗收環(huán)節(jié)職責不清、把關不嚴的問題。為解決這些問題，《條例》規(guī)定采購人或采購代理機構應當按照采購合同規(guī)定的技術、服務、安全標準組織對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收書。政府向社會公眾提供的公共服務項目，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告（第45條）。
（四）《條例》加強了對政府采購評審專家的管理
為了保證評審專家公平、公正評審，從制度上堵塞政府采購尋租空間，《條例》對政府采購評審專家的入庫、抽取、評審、處罰、退出等環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定。
一是實行專家?guī)靹討B(tài)管理。為保證評審專家“隨機”產生，防止評審專家終身固定，《條例》明確省級以上人民政府財政部門對政府采購評審專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理（第62條）。除國務院財政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取評審專家（第39條）。
二是明確評審專家的評審要求和責任?！稐l例》規(guī)定評審專家應當遵守評審工作紀律（第40條），根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，并對自己的評審意見承擔責任（第41條）。
三是強化對評審專家的失信懲戒?！稐l例》規(guī)定各級人民政府財政部門和其他有關部門應當加強對參加政府采購活動的評審專家的監(jiān)督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺（第63條）。
四是細化評審專家違法行為的法律責任?！稐l例》針對評審專家不同違法行為的性質，區(qū)別設定了相應的法律責任（第75條），包括其評審意見無效，不得獲取評審費，禁止其參加政府采購評審活動，給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰，依法承擔民事責任，依法追究刑事責任等，既使其從業(yè)受到限制，又使其經(jīng)濟上付出代價。
?。ㄎ澹稐l例》進一步規(guī)范了政府采購質疑與投訴處理
質疑和投訴是《政府采購法》賦予供應商維護自身權益，保障政府采購知情權的法定權利，也是落實供應商參與監(jiān)督政府采購活動的重要措施。為規(guī)范質疑和投訴權利的行使及處理，《條例》重點對詢問答復、質疑期限、證明材料、投訴處理的方式等作了進一步明確（第52~58條）。其中，答復詢問應在3個工作日內；供應商“應該知道其權益受到損害之日”明確為受到采購文件或公告期滿之日、各采購程序環(huán)節(jié)結束之日、中標或成交結果公告期滿之日三種情況；明確要求供應商質疑投訴應當有必要的證明材料。
（六）《條例》細化了政府采購違法行為的法律責任
《條例》在《政府采購法》規(guī)定的基礎上，進一步細化了采購人、采購代理機構、供應商等主體的違法情形及法律責任，使責任追究有法可依（第66~77條）。
一是細化違法情形?！稐l例》增列的違法情形有34種之多，例如采購人、采購代理機構通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果，供應商中標或者成交后無正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同以及供應商之間惡意串通的具體情形等。
二是強化法律責任。針對采購人、采購代理機構、供應商的違法情形，明確規(guī)定給予限期改正、警告、罰款，同時還要追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。
