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　　公共預(yù)算是政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃，是存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中并與公共財(cái)政相適應(yīng)的國(guó)家預(yù)算類型。自 1995 年實(shí)施《預(yù)算法》以來(lái)，我國(guó)初步形成了全口徑的預(yù)算體系框架，中央自2013年起已完整地向全國(guó)人大提交四本預(yù)算。全口徑財(cái)政預(yù)算將更有助于財(cái)政資金的規(guī)范管理，更有利于財(cái)政資金的公開(kāi)、透明，也便于更好地接受監(jiān)督。

　　所謂全口徑預(yù)算，就是要對(duì)政府的全部收入支出實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理。即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入政府預(yù)算管理。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了部署，其中就把完善公共財(cái)政預(yù)算，建立全口徑預(yù)算體系作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的新《預(yù)算法》，明確把形成公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全口徑預(yù)算體系，完整、全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地反映財(cái)政收支狀況作為預(yù)算體制改革的重要內(nèi)容。可見(jiàn)，全口徑財(cái)政預(yù)算改革已成為當(dāng)前深化財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一、當(dāng)前區(qū)縣級(jí)全口徑預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

　　目前，盡管地方各級(jí)財(cái)政在推動(dòng)和完善全口徑預(yù)算管理上已取得了一些成績(jī)，但仍存在著一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為預(yù)算管理方法不細(xì)致、編制內(nèi)容不全面等問(wèn)題，較大限制了財(cái)政管理精細(xì)化、科學(xué)化發(fā)展。

　　（一）預(yù)算編制的完整性有待進(jìn)一步提高

　　全口徑預(yù)算指的是政府的所有收支管理，包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四本賬。然而，長(zhǎng)期以來(lái)區(qū)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排存在“重公共財(cái)政資金、輕其他資金”的情況。在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，對(duì)公共財(cái)政預(yù)算資金的預(yù)算編制很重視，按收支科目分門別類進(jìn)行了詳細(xì)安排，并具體安排到部門預(yù)算。但對(duì)政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)等預(yù)算往往只在預(yù)算報(bào)告中列示收支大數(shù)，或者簡(jiǎn)單進(jìn)行分類。另外，區(qū)縣級(jí)財(cái)政還有大量的建設(shè)資金未納入預(yù)算管理。全口徑財(cái)政預(yù)算制度尚不完善。

　　（二）收入預(yù)算的科學(xué)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)

　　收入預(yù)算安排是財(cái)政預(yù)算安排的前提和基礎(chǔ)。區(qū)縣級(jí)財(cái)政支出預(yù)算安排一般采取零基預(yù)算法，而收入預(yù)算一般采取基數(shù)加增長(zhǎng)模式。主要是因?yàn)樨?cái)政部門不直接從事稅收、土地收入等財(cái)政收入具體征管工作，收入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由稅務(wù)、土地等征管部門掌握，由于信息的不對(duì)稱，財(cái)政預(yù)算編制人員難以準(zhǔn)確掌握收入增減的具體數(shù)據(jù)。另外，財(cái)政收入還會(huì)受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等環(huán)境因素的影響。因此，區(qū)縣級(jí)財(cái)政部門在匯編收入預(yù)算時(shí)，基本都是在上年收入完成數(shù)基礎(chǔ)上，根據(jù)支出需求情況確定收入增長(zhǎng)率來(lái)安排收入預(yù)算，收入預(yù)算的科學(xué)準(zhǔn)確性不高。

　?。ㄈ╊A(yù)算編制的準(zhǔn)確性有待進(jìn)一步提升

　　在新《預(yù)算法》出臺(tái)前，我國(guó)與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出包括教育、科技、社保等多個(gè)大類。而在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)，即使這些法定支出事項(xiàng)不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排，往往會(huì)造成這些法定支出資金使用的效益不高。另外，區(qū)縣級(jí)財(cái)政資金中還有大量要求?？顚Ｓ玫馁Y金，均明確安排具體用途，不能統(tǒng)籌安排使用。專項(xiàng)資金固化用途后，常常因沒(méi)有符合用途的項(xiàng)目，造成決算時(shí)專項(xiàng)資金結(jié)余較多的現(xiàn)象，使預(yù)算安排脫離實(shí)際。

　?。ㄋ模╊A(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)化有待進(jìn)一步健全

　　財(cái)政支出的預(yù)算來(lái)源于部門支出預(yù)算的匯編。部門、單位行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的確定就涉及到支出標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。會(huì)議、接待等行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排需要確定統(tǒng)一、合理的支出標(biāo)準(zhǔn)；專項(xiàng)資金預(yù)算安排也需要根據(jù)單位的工作性質(zhì)、繁簡(jiǎn)程度等具體情況確定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)。但區(qū)縣級(jí)財(cái)政往往行政經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)多年不變或過(guò)粗，而單位專項(xiàng)的安排隨意性又較大，造成預(yù)算追加頻繁，約束力不強(qiáng)。

　　二、上城區(qū)全口徑預(yù)算管理工作實(shí)踐

　　根據(jù)全口徑預(yù)算管理的要求，自2012年起，上城區(qū)預(yù)算報(bào)告已包括公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三部分。社會(huì)保險(xiǎn)基金由市級(jí)統(tǒng)籌管理，不列入?yún)^(qū)級(jí)層面。上城區(qū)預(yù)算編制范圍為所有與區(qū)財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位，包括主管預(yù)算單位和基層預(yù)算單位。編制內(nèi)容為：基本支出預(yù)算編制、項(xiàng)目支出預(yù)算編制、政府采購(gòu)預(yù)算編制和非稅收入執(zhí)收計(jì)劃編制等。

　　預(yù)算編制程序?qū)嵭小岸隙隆?。“一上”即各預(yù)算單位根據(jù)區(qū)財(cái)政局預(yù)算布置要求，編制本單位預(yù)算建議，報(bào)主管部門審核匯總后上報(bào)預(yù)算建議草案及基礎(chǔ)資料；“一下”即區(qū)財(cái)政局根據(jù)相關(guān)政策依據(jù)和綜合財(cái)力情況，逐項(xiàng)審核部門基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算建議草案，并下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)；“二上”即各預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合本單位工作計(jì)劃和預(yù)算管理要求，調(diào)整本單位預(yù)算建議，報(bào)主管部門審核匯總后報(bào)送區(qū)財(cái)政局；“二下”即區(qū)人代會(huì)審議通過(guò)后20天內(nèi)，區(qū)財(cái)政局匯總部門預(yù)算建議草案及區(qū)級(jí)專項(xiàng)預(yù)算，形成全區(qū)年度財(cái)政收支預(yù)算草案，經(jīng)區(qū)人代會(huì)審議批準(zhǔn)后下達(dá)各部門。

　　為提升預(yù)算編制的科學(xué)性，近年來(lái)，上城區(qū)積極探索實(shí)踐科學(xué)的預(yù)算編制方法，防范或阻止不合規(guī)或低效的預(yù)算支出。2012年年底，上城區(qū)在全市率先開(kāi)展了參與式預(yù)算監(jiān)督試點(diǎn)工作，即是由人大負(fù)責(zé)組織，人大代表和群眾代表參與，對(duì)政府及部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行民主懇談，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督模式。2012年上城區(qū)選定了區(qū)民政局和區(qū)殘聯(lián)兩個(gè)部門為試點(diǎn)單位，2013年到2014年上城區(qū)參與式預(yù)算試點(diǎn)逐步擴(kuò)大到4家和5家單位。通過(guò)參與式預(yù)算“參與懇談—提出意見(jiàn)—部門反饋—調(diào)整預(yù)算—付諸實(shí)施—期中懇談—適當(dāng)調(diào)整”的編制和執(zhí)行流程，盡可能提高預(yù)算剛性，體現(xiàn)預(yù)算編制的民主性，使有效的財(cái)政資金發(fā)揮更大的使用效益。

　　三、上城區(qū)全口徑預(yù)算管理改革思路

　　針對(duì)當(dāng)前區(qū)縣級(jí)財(cái)政全口徑預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，以及根據(jù)新《預(yù)算法》和預(yù)算管理體制改革要求，上城區(qū)積極探索預(yù)算體制改革思路，在完善現(xiàn)有報(bào)告的基礎(chǔ)上，逐步提升預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

　?。ㄒ唬┨岣哳A(yù)算編制的完整性

　　根據(jù)全口徑預(yù)算管理要求，將全部政府性收入支出全部納入預(yù)算管理，并報(bào)區(qū)人大審查，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)財(cái)政資金的全口徑監(jiān)管。一是擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算范圍。除了目前納入預(yù)算范圍的財(cái)政撥款外，部門自行組織的收入、部門上下級(jí)資金的劃轉(zhuǎn)、年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等全部財(cái)政資金均納入預(yù)算的“總盤子”。同時(shí)，基于公平原則，逐步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍，選擇部分效益較好、有一定規(guī)模的國(guó)有企業(yè)逐步納入財(cái)政預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)將全部國(guó)有企業(yè)納入預(yù)算范圍。另外，在債務(wù)管理方面，開(kāi)展全區(qū)存量債務(wù)分類甄別，逐步將政府債務(wù)也納入預(yù)算盤子。二是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。按《政府收支分類科目》要求，將預(yù)算功能科目編到項(xiàng)級(jí)，經(jīng)濟(jì)科目編到款級(jí)。通過(guò)細(xì)化部門預(yù)算，較清楚地反映單位支出情況，提高預(yù)算編制的透明程度，讓內(nèi)部人員能“說(shuō)得清”，外部人員能“看得懂”，成為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制與外部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)所在和落腳點(diǎn)。

　　（二）建立科學(xué)預(yù)算平衡機(jī)制

　　科學(xué)確定每年的收入預(yù)算。密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和上級(jí)財(cái)經(jīng)政策的變化，分析測(cè)算對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政收入的影響；定期了解收入財(cái)源稅基變化情況，做好各項(xiàng)收入的調(diào)查研究和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，合理測(cè)算全年收入。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和現(xiàn)代財(cái)政制度改革的不斷深入，目前（預(yù)算法）確定的“收支平衡、略有結(jié)余”預(yù)算安排原則將可能被打破。按照上級(jí)部門安排和要求，可適時(shí)建立滾動(dòng)預(yù)算及跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制 2～3 年的跨年度財(cái)政預(yù)算，當(dāng)年收入完成超預(yù)算較大時(shí)，可以將下一年度的支出提上來(lái)安排；當(dāng)年收入難以完成預(yù)算指標(biāo)時(shí)，可以將部分非剛性支出項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)下年安排支出。

　　（三）加大預(yù)算編制統(tǒng)籌力度

　　按照中央和省、市關(guān)于預(yù)算管理體制改革的要求，進(jìn)一步加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。一方面，加強(qiáng)政府性基金預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算有效銜接，符合政府性基金支持方向的項(xiàng)目，財(cái)政公共預(yù)算不再重復(fù)安排；財(cái)政公共預(yù)算安排不足的項(xiàng)目，可由政府性基金進(jìn)行補(bǔ)充。同時(shí)，建立健全政府性基金沉淀資金調(diào)控機(jī)制，緩解地方財(cái)政—般預(yù)算支出壓力。另一方面，逐步提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收繳比例，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，建立起國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的通道，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出用于民生類支出的比重，將民生項(xiàng)目支出比重提高到50%以上，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本預(yù)算全民共享的機(jī)制。

　?。ㄋ模┙⒑侠碇С鰳?biāo)準(zhǔn)體系

　　根據(jù)本地的實(shí)際情況定期分類確定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真研究部門、單位的工作職責(zé)和工作性質(zhì)，通過(guò)橫向比較、預(yù)算評(píng)審、政府采購(gòu)等形式確定專項(xiàng)資金安排標(biāo)準(zhǔn)；細(xì)化部門預(yù)算編制，將部門預(yù)算明細(xì)到項(xiàng)目，經(jīng)人大批準(zhǔn)后公開(kāi)，接受群眾的監(jiān)督。同時(shí)，要嚴(yán)肅預(yù)算約束，嚴(yán)格按照上城區(qū)新出臺(tái)的會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、因公臨時(shí)出國(guó)費(fèi)等管理規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)“三公”等公用經(jīng)費(fèi)管理，在確保部門、單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的需求上，大力壓減部門單位非必需支出，規(guī)范支出管理，堵住部門、單位追加經(jīng)費(fèi)的源頭需求，從而減少預(yù)算追加，嚴(yán)肅預(yù)算約束力。