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　　杭州市級財政專項資金是指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定或市委、市政府的工作任務和要求，為支持全市經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展，經(jīng)市政府批準后設(shè)立，由市財政部門安排的具有專門用途和績效目標的財政資金。市級財政專項資金在保障市委市政府重大決策部署的落實、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但專項資金中存在的規(guī)模龐大、使用分散、管理無序、效益不高等問題也日益突出。在當前深化財政體制改革、規(guī)范預算管理的大背景下，如何加快專項資金管理改革創(chuàng)新，更好地發(fā)揮財政資金使用績效，已成為我們迫切需要解決的重大問題。本文旨在通過分析市級財政專項資金管理現(xiàn)狀和存在的問題，研究提出新形勢下深化財政專項資金管理改革的意見建議。

　　一、杭州市級財政專項資金的基本情況

　　杭州市級財政專項資金于2004 年設(shè)立，當年預算規(guī)模為48 億元，至2014 年預算規(guī)模達到231 億元，為部門預算資金的2.1 倍。為適應不同時期的經(jīng)濟發(fā)展和預算管理需要，市財政部門通過采取細化預算編制、整合項目資金、加強績效評價、健全監(jiān)督機制等一系列措施，形成了較為完整的市級財政專項資金管理體系，取得了一定成效。

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　　在制度框架上，2009 年制定了《杭州市本級財政專項資金管理暫行辦法》，并以此為依據(jù)，針對各個專項資金的不同特點，相繼制定了專項資金的一系列具體管理辦法，明確資助范圍、申請條件、審批程序、資助標準、資金撥付、資金監(jiān)管等方面要求，確立專項資金管理的制度體系。在預算編制模式上，財政專項資金與部門預算編制并行，均經(jīng)過部門編制、財政審查、政府審核和人大審議批準程序，按照“二上二下”的時間要求同時啟動和獨立編制預算。在項目分類上，根據(jù)扶持重點和管理需要，不斷細化、歸并、整合，從最初的八大類演變成二十一大類，再整合為目前的四大類，分別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、社會事業(yè)類、城市管理類和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌類，并細分為二十五小類。

　　（二）規(guī)范管理方式

　　規(guī)范專項資金預算編制，提高專項資金年初預算的細化率，壓縮二次分配資金規(guī)模，明確二次分配時間節(jié)點。規(guī)范專項資金使用，嚴格?？顚Ｓ?，控制“三公”經(jīng)費、會議費等經(jīng)費規(guī)模。規(guī)范涉企類專項資金管理流程，實現(xiàn)申報程序和條件公開、企業(yè)網(wǎng)上申報、部門網(wǎng)上審批、撥款進程網(wǎng)上查詢、績效網(wǎng)上反饋，促進專項資金使用的信息公開。

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　　為改變專項資金由財政各業(yè)務處室各自管理，影響工作效率和資金調(diào)度的現(xiàn)象，近年來市財政部門實行財“支出一個口子”管理，所有資金由市財政局國庫處統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一匯總。同時，按照國庫集中支付改革的要求，積極探索開展專項資金直接支付改革，規(guī)范用款計劃和資金申撥，至2008 年底實現(xiàn)所有專項資金實行國庫集中支付。通過國庫集中支付，減少了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加快了資金流轉(zhuǎn)速度，提高了專項資金的使用效率。

　?。ㄋ模┘訌娰Y金監(jiān)管

　　充實財政監(jiān)督力量，成立了財政監(jiān)督局、財政績效評價處，保障財政監(jiān)督檢查和績效評價工作的正常開展，控制資金風險。推行財政績效管理，建立財政監(jiān)督檢查與績效評價相結(jié)合的機制，實行專項資金項目績效目標管理，開展項目績效前期審查和論證，建立評價結(jié)果反饋與整改機制，強化評價結(jié)果在預算編制中的應用。建立各部門聯(lián)動機制。資金主管部門采取現(xiàn)場驗收、中介評價等方式加強績效自評和監(jiān)督檢查，審計部門開展績效審計，財政部門開展重點績效評價，促進各部門提升資金使用效益。

　　（五）加大資金統(tǒng)籌力度

　　通過清理和整合專項資金，將原來脫離財政監(jiān)管的預算外資金納入預算統(tǒng)一管理，歸并相同或相似支持對象和用途的資金，取消已經(jīng)實現(xiàn)目標和到期的項目，增強政府可用財力。通過專項資金預算的編制執(zhí)行，集中財力辦大事，確保市委市政府的重大決策、重點任務的落實。根據(jù)專項資金具有相對靈活性和伸縮性的特點，統(tǒng)籌加強支出控制，為調(diào)控經(jīng)濟運行、促進經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生發(fā)揮了有效的杠桿作用。

　　二、近年來專項資金管理中存在的主要問題

　　盡管我市在財政專項資金管理方面取得了明顯成效，但財政專項資金的使用和管理仍然存在一些不容忽視的問題。

　?。ㄒ唬ｍ椯Y金的設(shè)立和退出機制不健全，缺乏規(guī)范的政策依據(jù)

　　實行部門預算改革以來，部門除了人員經(jīng)費和必要的辦公經(jīng)費外很少有機動財力，為此市級部門往往要求財政部門設(shè)立專項資金。部分項目沒有經(jīng)過充分論證和可行性研究，也沒有經(jīng)過規(guī)定的程序，就以領(lǐng)導批示、會議紀要、部門文件等形式設(shè)立專項資金。在我市專項資金清理整合前，市本級447 項專項資金政策中，設(shè)立依據(jù)為領(lǐng)導批示、會議紀要、部門文件等的分別為17 項、13 項和50項，占比為18%。同時，資金政策中普遍未規(guī)定政策存續(xù)的年限，447 項政策中沒有規(guī)定截止期限的占比高達76%，導致不少政策在對應的工作任務完成后并未取消，而是繼續(xù)扶持。有的政策即使規(guī)定了執(zhí)行年限，到期后也以工作仍需開展為由要求延續(xù)。政策沒有退出機制，只增不減，導致財力被固化，財政資金統(tǒng)籌能力下降。

　?。ǘｍ椯Y金扶持內(nèi)容分散、交叉、不合理，難以發(fā)揮資金合力

　　一是部分專項資金的設(shè)置沒有合理區(qū)分政府與市場的邊界。政府資金應該用于市場失靈的、社會資本不愿投資的領(lǐng)域，而對于競爭性的行業(yè)發(fā)展應該交給市場決定。但現(xiàn)實中，很多競爭性領(lǐng)域都有財政專項資金的長期扶持，有些企業(yè)從孵化、科技成果轉(zhuǎn)化、品牌推廣，再到技術(shù)改造、上市等全過程都可以申請財政專項資金扶持，影響了市場機制作用的發(fā)揮。二是支持范圍過廣，資金安排“小、散、亂”。在“撒胡椒面”的補助方式下，一些項目扶持資金僅為數(shù)萬元，但申報項目時提供的審計報告等材料成本就要近萬元，無法對需要補助的項目產(chǎn)生實質(zhì)性的扶持作用，更加難以集中力量對重點領(lǐng)域和重點產(chǎn)業(yè)進行有效扶持。三是專項資金交叉重復安排、多頭申報現(xiàn)象比較普遍。由于部門間職能交叉和溝通協(xié)調(diào)不到位，很多政策補助范圍有交叉。如涉農(nóng)科技類項目，既可以申請農(nóng)業(yè)專項補助，也可以申請科技專項補助，還可以同時申請省、市、區(qū)（縣）三級的補助。市審計局在對2013年涉農(nóng)專項資金的審計中發(fā)現(xiàn)，2013年市科委在科技專項中安排種子種苗項目資金361萬元，市農(nóng)辦又在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項中安排410萬元，用途基本重復。又如培訓類項目，人社、農(nóng)業(yè)、教育等部門都設(shè)有專項補助，其中不少培訓對象存在重疊，使得部分培訓機構(gòu)多頭獲得補助，造成財政資金的低效和浪費。

　　（三）資金分配缺乏整體規(guī)劃，“利益部門化”傾向明顯

　　專項資金的分配和使用主要由各主管部門負責，各部門往往將專項資金視為其可用資金，一方面極力爭取，?；鶖?shù)求增長；另一方面，爭取到資金后，把大量時間和精力集中在評審安排具體項目上，缺乏對各項事業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃。資金切塊分割后，各部門關(guān)注本部門的資金需求是否得到保障，不愿輕易壓縮既有資金，在財力有限的情況下，市財政部門的統(tǒng)籌能力得以削弱。

　?。ㄋ模┵Y金配套要求多，造成區(qū)級財力較大壓力

　　大多數(shù)市級專項資金撥付時都要求區(qū)級給予一定比例配套，以體現(xiàn)對補助項目的重視。由于上級部門扶持的項目與區(qū)、縣（市）自身重點扶持的項目存在不一致，過多的配套要求使得區(qū)、縣（市）部分財力被上級部門安排的項目擠占，壓縮了區(qū)縣財政資金的統(tǒng)籌空間。部分財力不足的區(qū)、縣（市）無法保證全部項目都有資金配套，只能在申報項目時預先承諾，再通過資金轉(zhuǎn)圈“空走賬”的形式配套或不配套，造成項目半途而廢或遲遲不啟動，無法達到專項資金引導扶持的目的。

　?。ㄎ澹┵Y金使用績效低，浪費和沉淀現(xiàn)象嚴重

　　一方面，在年初專項資金安排過程中，由于部門上報項目太籠統(tǒng)導致預算編制不夠細化、重點支出有法定增長要求導致部門過于重視對資金安排的考核等原因，存在較為普遍的“資金等項目”現(xiàn)象。一些部門前期爭取到資金，但預算安排后，沒有與之相適應的具體項目，影響資金使用績效。另一方面，由于很多項目集中在年末幾個月評審，專項資金在年末集中下達，使得預算執(zhí)行前松后緊，造成資金沉淀和浪費，影響了專項資金的扶持效果。

　?。╉椖亢唾Y金管理不夠規(guī)范，偏離原定扶持目標

　　在項目管理方面，一些項目沒有詳細的科研、規(guī)劃和論證，也沒有項目建議書、可行性報告等審查資料，未嚴格履行項目立項、申報、審批手續(xù)，僅粗略估算進行申報，實施過程中再進行調(diào)整。在審查時，由于時間緊、人手不足等各種原因，項目主管部門對部分項目的合理性、必要性、可行性缺乏考察論證，審核把關(guān)不細，也導致“戴帽”項目、虛假項目時有存在。在資金管理方面，一些項目資金沒有做到?？顚Ｓ?，“三公”經(jīng)費、差旅費、會議費、辦公經(jīng)費等經(jīng)常性支出擠占專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，有些部門甚至用于發(fā)放職工福利和補貼性支出，偏離了專項資金的專用性。

　?。ㄆ撸┍O(jiān)管機制不夠全面，缺乏必要的懲戒措施

　　近年來，財政、審計、監(jiān)察等部門雖然不斷加大對專項資金的監(jiān)管，但總體上未形成協(xié)同配合、權(quán)責分明的監(jiān)管責任機制。在監(jiān)管形式上，專項性與突擊性的檢查偏多， 而日常監(jiān)督偏少； 針對某一個環(huán)節(jié)的檢查偏多， 全面追蹤的監(jiān)督偏少。同時，監(jiān)督部門缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，對工程類項目的監(jiān)管難以到位，使監(jiān)督停留在程序和形式上。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，主要還是以形式上的整改為主，處罰結(jié)果缺乏威懾力。

　　三、推進財政專項資金管理改革的意見建議

　　財政專項資金管理改革是一項重要而復雜的系統(tǒng)工程，需要以改革創(chuàng)新的精神，加強對財政專項資金的管理和使用，使其發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用。2014年9月，國務院出臺了《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），明確了預算管理制度改革的方向和措施，也對財政專項資金管理提出了新的要求。省政府也下發(fā)了《關(guān)于進一步加強省級財政專項資金管理工作的通知》（浙政辦函〔2014〕66號）。市委十一屆六次全會通過的“杭改十條”也明確提出要以強化財政資金績效考核為重點，加大專項資金整治力度，按照“調(diào)整歸并存量、優(yōu)化增量、限定存續(xù)期限”的原則，堅持有保有壓、有進有退，改革市級專項資金管理，進一步推進專項資金向市委、市政府重大決策部署集中，把好鋼用在刀刃上。根據(jù)中央和省、市相關(guān)工作部署和要求，我們要以改革創(chuàng)新的精神，大力清理整合專項資金，構(gòu)建科學規(guī)范的專項資金管理體系，確保專項資金設(shè)立、分配、管理、使用、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)順暢有序、規(guī)范有效。

　　（一）要科學界定政府和市場的邊界

　　財政專項資金管理改革首先要適應經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”，按照黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用”的要求，處理好政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的關(guān)系。一要退，即財政資金退出競爭性領(lǐng)域，重點轉(zhuǎn)向彌補市場失靈。對于能由企業(yè)自主投資解決的事項，如技術(shù)改造、一般應用技術(shù)開發(fā)、流通設(shè)施建設(shè)等項目，由企業(yè)自主承擔的節(jié)能降耗、污染治理等項目，以及非必要的對企業(yè)的優(yōu)惠扶持等，要逐步取消相應的專項資金，將補助重點用于科教文衛(wèi)、社會服務、安全監(jiān)督、城市管理等民生領(lǐng)域。二要轉(zhuǎn)，即將專項資金直接、定向扶持方式轉(zhuǎn)換為采取市場化運作方式，通過間接、稅收杠桿等手段來調(diào)控，為企業(yè)研發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供更加明確的激勵導向，營造更加規(guī)范、穩(wěn)定、公平的市場環(huán)境。對培育新的經(jīng)濟增長點和帶動產(chǎn)業(yè)升級的重大高新技術(shù)和技術(shù)改造項目，通過貼息、融資擔保、長期貸款等政策引導，使企業(yè)成為投資和創(chuàng)新主體。三要活，即促進公共產(chǎn)品市場化提供。合理利用政府購買服務、公私合營等新興模式轉(zhuǎn)變資金投放方式，釋放市場活力，改善公共服務質(zhì)量，減輕財政負擔，提高財政資金使用效率。

　?。ǘ┮魑g事權(quán)和支出責任

　　按照“財力與事權(quán)相匹配、事權(quán)和支出責任相適應”的原則，理順各級政府間的事權(quán)和支出責任，推進基本公共服務均等化。主要有兩個途徑：一是下放政府事權(quán)，并將相應的財政專項資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付資金。上級政府把本應由地方承擔的事權(quán)交給地方，并把相應的財政專項資金并入一般性轉(zhuǎn)移支付資金，以實現(xiàn)地方政府財力和事權(quán)的匹配，切實提高地方政府財政統(tǒng)籌運用的能力。二是上收政府事權(quán)，并將相應的財政專項資金轉(zhuǎn)化為政府本級直接支出，納入本級政府一般性預算盤子。對杭州市、區(qū)兩級來講，市級應當主要承擔全市范圍內(nèi)的公共安全、公共工程等方面所需支出，負責促進市區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展、市區(qū)社會事業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、城市規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事關(guān)市區(qū)長遠發(fā)展的、全局性的事務，以及部分社會保障、市區(qū)范圍內(nèi)跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等；區(qū)級應該主要承擔本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共安全、公共工程等方面所需支出，為本轄區(qū)內(nèi)居民提供與其生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的社會管理事務和公共服務，以及部分社會保障、市區(qū)范圍內(nèi)跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護中需由區(qū)級承擔的部分。在上述事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，明確市區(qū)相應承擔的支出責任，并安排一般性轉(zhuǎn)移支付和其他專項資金。

　　（三）要健全分層分級負責的管理制度體系

　　根據(jù)新形勢新任務的要求，應當建立健全財政專項資金的分層管理制度體系，進一步規(guī)范專項資金管理部門職責分工、設(shè)立調(diào)整和撤銷、項目申報和項目庫管理、預算編制和執(zhí)行、預算績效管理、監(jiān)督檢查和責任追究等。市財政部門牽頭負責專項資金預算管理，制定專項資金總體管理辦法，并會同市級業(yè)務主管部門制定或修訂各類專項資金具體管理辦法，嚴格界定管理職責和支持對象、分配辦法、績效目標等事項，建立健全內(nèi)部操作規(guī)程和內(nèi)控制度，明確職責分工，建立專項資金責任制度。市級業(yè)務主管部門負責專項資金的具體實施和管理監(jiān)督，組織項目申報、實施、驗收和檢查監(jiān)督、績效評價，編制專項資金預算建議和信息公開等。項目實施單位負責項目的申報、實施、績效評價和信息公開等。

　?。ㄋ模┮婕訌妼ｍ椯Y金預算管理

　　一是規(guī)范準入和退出機制。要劃清部門預算和專項資金預算界限，嚴格控制新增專項資金。凡新出臺的政策需要設(shè)立專項資金的，必須經(jīng)市財政部門審核后報市政府常務會議或市長辦公會議批準。設(shè)立專項資金須明確政策依據(jù)、目標范圍、管理責任和存續(xù)期限，不得重復設(shè)立。要限定專項資金存續(xù)期限，并建立退出機制，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套。專項資金存續(xù)期間，因客觀條件發(fā)生變化、預算執(zhí)行率低、項目實施績效未達到目標等問題的，應予調(diào)整或撤銷。對于已到期、任務已完成、失去政策依據(jù)以及績效情況不佳的專項資金，應清理并撤銷。專項資金存續(xù)期滿后確需延續(xù)的，應按規(guī)定經(jīng)市財政部門審核后報市政府審批。除法律、法規(guī)規(guī)定外，專項資金存續(xù)期限一般不得超過3 年。二是推行項目庫管理方式。嚴格推行零基預算，細化項目預算，改變“資金等項目”的現(xiàn)象。需列入下年度專項資金預算的項目，市級業(yè)務主管部門應嚴格項目前期審核，將符合條件的項目，提前一年納入項目庫進行收集儲備、分類篩選、評審論證、排序擇優(yōu)。區(qū)、縣（市）應嚴格按照規(guī)定和要求，結(jié)合自身財力和輕重緩急原則，推進本級項目庫的滾動管理。三是加強政府投資項目預算管理。創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機制，推進市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體多元化，新增市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項目逐步實現(xiàn)市場化運作，建立“政府引導、企業(yè)主體、社會參與”的城市建設(shè)管理機制。嚴格預算執(zhí)行，市財政部門會同市級業(yè)務主管部門應當在規(guī)定時間內(nèi)按項目實施進度或合同約定下達專項資金預算。四是優(yōu)化專項資金分配方式。探索引入競爭機制，科學配置財政資金，進一步盤活存量、優(yōu)化增量、聚焦重點、提升績效。按照“集中財力辦大事、辦實事”的原則，清理取消“小而散”的補助事項，進一步明確財政政策的導向性和指向性。完善產(chǎn)業(yè)扶持方式，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項資金，要逐步轉(zhuǎn)為間接資助為主，專項資金中的間接扶持資金比例要達到50%以上。引入競爭分配機制，在符合條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、民生事業(yè)類項目中探索開展競爭性分配改革，確保“多中選好，好中選優(yōu)”，以財政資金的集中投入、擇優(yōu)配置為手段，扶持績效優(yōu)、帶動力強的產(chǎn)業(yè)和項目。五是規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。統(tǒng)一規(guī)范對區(qū)、縣（市）的補助政策，增強區(qū)、縣（市）統(tǒng)籌能力。對使用方向和補助范圍有明確規(guī)定的，補助資金原則上按因素法分配，采用專項性一般轉(zhuǎn)移支付形式，在分配下達財政預算資金后，區(qū)、縣（市）應上報具體實施項目進行備案。市級部門一般不再直接補助到企業(yè)和區(qū)、縣（市）具體項目。除中央和省明確需區(qū)、縣（市）級配套的重點項目，以及按規(guī)定應由市和區(qū)、縣（市）共同承擔的事項外，一般不要求區(qū)、縣（市）級配套。

　?。ㄎ澹┮訌娯斦ｍ椯Y金監(jiān)管

　　市財政、業(yè)務主管部門和監(jiān)察、審計等部門應當依法對專項資金管理活動進行有效監(jiān)管，建立績效問責機制，納入政府目標責任制考核體系，并主動接受人大和社會監(jiān)督。一是要建立全過程預算績效管理體系。堅持將績效評價與預算安排相結(jié)合，建立健全績效評價制度和績效評價結(jié)果反饋整改制度。所有納入專項資金的項目均應納入預算績效目標管理范圍，每項預算都有績效目標和組織實施計劃，并向社會公開。市級業(yè)務主管部門和項目實施單位應加強對績效目標完成情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度的跟蹤管理。二是要建立全過程監(jiān)督檢查機制。建立日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機制，市級業(yè)務主管部門和項目實施單位要對年度計劃項目的執(zhí)行情況和資金使用情況開展日常檢查；市財政部門每年對專項資金監(jiān)督檢查范圍要達到當年專項資金總量的10%以上；市審計部門每年對專項資金重點審計范圍要達到當年專項資金總量的10%以上。三是要推進全過程管理信息公開。除涉密專項外，市級財政專項資金的分配政策（包括項目管理辦法、資金管理辦法、分配因素和公式等）、分配過程和結(jié)果（包括項目申報和批準程序、績效目標、分配結(jié)果等），執(zhí)行過程和結(jié)果（包括項目實施情況、支出進度、績效評價結(jié)果等信息）等全過程管理信息，都應在市級業(yè)務主管部門和財政部門網(wǎng)站等媒體上向社會公開。凡按規(guī)定需由區(qū)、縣（市）儲備或需報市級備案的項目，區(qū)、縣（市）要將其全過程信息在政府門戶網(wǎng)站等媒體上向社會公開，市級收到備案項目后，也應及時在門戶網(wǎng)站上向社會公開。四是嚴格管理責任追究制度。對專項資金申報、管理、使用環(huán)節(jié)中存在違法違紀行為的單位和個人，市財政、審計、監(jiān)察等部門要依照相關(guān)法律法規(guī)嚴肅處理，追究相關(guān)責任人的責任，追回申報企業(yè)的財政專項資金，并在5年內(nèi)停止其申報專項資金資格。

　　課題組成員：金翔　汪生祥　王文超　徐慧（執(zhí)筆）

　　張海艷　張凱云　邵琦?。▓?zhí)筆）