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　　一、區(qū)級政府融資現(xiàn)狀及成因

　?。ㄒ唬┤谫Y現(xiàn)狀

　　1．融資主體。區(qū)級政府的融資大多通過政府融資平臺來完成。政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企業(yè)（事業(yè)）法人機(jī)構(gòu)，如：××綜合保護(hù)工程指揮部（××綜合保護(hù)有限公司）、××集鎮(zhèn)建設(shè)總指揮部（××集鎮(zhèn)建設(shè)有限公司）、××農(nóng)居建設(shè)管理中心（××城市建設(shè)有限公司）等，這些事業(yè)法人其實(shí)是承擔(dān)了某項(xiàng)政府建設(shè)職能的機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院未清理政府融資平臺前，政府的很多貸款通過這些事業(yè)法人機(jī)構(gòu)來完成。債務(wù)主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、市政道路建設(shè)、農(nóng)村集鎮(zhèn)改造、農(nóng)轉(zhuǎn)居安置房建造、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等公益性或準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財政專項(xiàng)資金（主要是土地出讓金）作為還款來源。2010年10月國務(wù)院開始清理平臺貸款，在清理的一年多時間里，對列入?yún)^(qū)政府融資平臺范圍的貸款基本上是只收不貸。清理后政府融資大多通過未列入銀監(jiān)政府融資平臺范圍內(nèi)的國有公司來完成，即通過各建設(shè)發(fā)展有限公司來完成，盡管表面看是公司行為，但貸款銀行都要求和財政簽訂政府補(bǔ)貼或者財政補(bǔ)。差協(xié)議，地方政府財政變相承擔(dān)著連帶還款責(zé)任。

　　2．融資情況。近年來，區(qū)級地方政府通過各種平臺和融資渠道為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市化推進(jìn)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。在2009年經(jīng)濟(jì)刺激政策下，地方政府融資平臺貸款規(guī)模出現(xiàn)了快速增長。2010年10月債務(wù)清理后債務(wù)每年都呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，如某區(qū)2010年貸款比上年下降了24.61%；2011年比上年再下降了29.04%；2012年比上年下降了11.24%；2013年比上年下降17.26%。2014年開始，由于整個經(jīng)濟(jì)形勢不好，各銀行中小企貸款呆賬爆增，各股份制銀行對政府融資的政策要求有所降低，截至10月份，該區(qū)銀行貸款比2013年末增長了37.67%。

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　　1．財權(quán)事權(quán)不相匹配，區(qū)級財政可用財力有限。地方政府不僅擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)的職能，而且承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理職能和責(zé)任。1994年分稅制改革以來，中央與地方政府之間財權(quán)與事權(quán)的不匹配，收入層層上繳，事權(quán)即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出責(zé)任卻逐漸下放，導(dǎo)致地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口，迫使地方政府舉借外債。如某區(qū)2013年地方財政收入為80.12億元，預(yù)算內(nèi)可用財力為40.65億元，土地出讓金收入51.5億元，但當(dāng)年的基本建設(shè)投入達(dá)63億元，當(dāng)年歸還銀行貸款51.9億元。預(yù)算內(nèi)可用財力基本上只能保證政府一般預(yù)算支出，專項(xiàng)基本建設(shè)支出、銀行還款都需要通過土地出讓金收入和政府融資來完成。盡管新《預(yù)算法》開始允許地方政府發(fā)債，2013年開始，國務(wù)院批準(zhǔn)了幾個試點(diǎn)省，自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島十個地方政府開始試點(diǎn)債券自發(fā)自還。但是，區(qū)級層面目前還不被允許直接發(fā)行政府債，必須通過省一級統(tǒng)一發(fā)行。在這種情況下，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求和完成各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，區(qū)級政府仍然將建設(shè)項(xiàng)目拿到銀行貸款融資，以解決地方政府財力不足問題。

　　2．城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，區(qū)級政府財力無法滿足龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建投入。近幾年來，由于地方政府城市化進(jìn)程加快，政府預(yù)算內(nèi)可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，很多地方建設(shè)項(xiàng)目支出，上級政府不出資金，只給政策，用指定地塊土地出讓后返還一定比例的出讓金來平衡支出，因此，指定地塊土地出讓前，項(xiàng)目建設(shè)資金和做地的前期投入都必須由區(qū)級財政墊付。盡管最近幾年地方政府財政收入穩(wěn)步增長，但很多剛性支出增幅較快，地方政府可用財力比重仍出現(xiàn)下降趨勢，唯有尋求融資平臺向外部融資。

　　3．改善居住環(huán)境，吸引優(yōu)秀企業(yè)落戶地方。近些年來，地方政府不斷加大對城鄉(xiāng)道路和各配套0設(shè)施的投資，主要目的是為了改善工作和居住環(huán)境，吸引更多企業(yè)落戶地方，招商引稅。這樣不但可以增加土地出讓收入，也可以增加地方財政收入，緩解財政一般預(yù)算收入的緊張狀況。

　　4．四萬億元投資的經(jīng)濟(jì)刺激，加速了政府融資的發(fā)展。2008年，中央政府為應(yīng)對金融危機(jī)實(shí)施了四萬億計劃，發(fā)動地方政府增加投資。在執(zhí)行過程中，地方政府紛紛將組建投融資平臺作為解決配套資金不足的主要渠道，當(dāng)時信貸政策非常寬松，政府一個立項(xiàng)文件就可以在銀行貸到款，致使政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模快速增長。

　　二、目前區(qū)級政府債務(wù)管理存在的主要問題

　?。ㄒ唬┱?fù)債管理機(jī)制不夠健全

　　1．政府項(xiàng)目投入機(jī)制不科學(xué)。一是政府性投資項(xiàng)目決策規(guī)則和程序的缺失，是項(xiàng)目投資效益不能得到充分發(fā)揮的主要原因。在我國，由于中央集權(quán)及計劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作慣性，加上對各級政府政績考核工作的不完善，政府投資的沖動一直勢頭不減，在地方和部門利益的驅(qū)使下，爭取項(xiàng)目、獲取財政資金成為政府工作的重頭戲，投資決策存在一定的隨意性和盲目性，部分政府性投資項(xiàng)目在選擇、評估、實(shí)施以及資金利用等方面缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，也沒有建立一套科學(xué)完善的決策規(guī)則和程序，決策咨詢和聽證制度不健全，決策程序的透明度低。二是政府性投資項(xiàng)目管理的專業(yè)化水平不高，是概算失控造成財政資金效益差的主要原因。項(xiàng)目投資效果差，主要問題在于項(xiàng)目前期科學(xué)論證不足，由領(lǐng)導(dǎo)拍板決定，為趕工期趕進(jìn)度而倉促上馬。有的項(xiàng)目對實(shí)際情況考慮不周，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用；有的項(xiàng)目為上項(xiàng)目而評估，項(xiàng)目論證走過場，前期工作準(zhǔn)備不足，在實(shí)際建設(shè)中，設(shè)計變更多，造成工程不必要的損失浪費(fèi)；有的項(xiàng)目在編制或批準(zhǔn)初步設(shè)計前，就開工建設(shè)，先建后批，或邊建邊批，造成因項(xiàng)目手續(xù)不齊無法向銀行融資。

　　2．政府負(fù)債收入未列入地方政府預(yù)算管理。由于區(qū)級政府的建設(shè)項(xiàng)目大多以改善基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村集鎮(zhèn)改造、市政道路建設(shè)、農(nóng)轉(zhuǎn)居安置房建造等為主，項(xiàng)目都不是經(jīng)國務(wù)院審批或核準(zhǔn)的且資本金已到位的重大項(xiàng)目，農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)也算不上嚴(yán)格意義上的保障性住房建設(shè)，且大多無現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不能全覆蓋，都需要用土地出讓金來安排，土地出讓金不足部分由政府融資先墊付，因此，政府負(fù)債收入占整個建設(shè)資金的比重很大，是整個基本建設(shè)資金的一個重要組成部分。但目前區(qū)級政府的負(fù)債收入尚未列入地方政府全口徑預(yù)算管理，仍游離在預(yù)算之外。目前政府強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算，政府所有的收支，包括債務(wù)收入都要求納入預(yù)算管理。

　　3．融資平臺自身經(jīng)營機(jī)制不夠完善。一是投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范。目前公務(wù)員不能任公司法人，不少公司法人都和實(shí)際不符，缺乏責(zé)、權(quán)、利相對應(yīng)的法人結(jié)構(gòu)。二是借款人與使用人分離。區(qū)級政府融資平臺有些僅是一個專業(yè)融資的殼公司，無主營業(yè)務(wù)收入，無其他收入，項(xiàng)目支付和核算都不通過融資公司，表現(xiàn)為借款人與用款人的分離，不符合銀行項(xiàng)目貸款使用要求。三是缺乏合規(guī)抵押擔(dān)保資產(chǎn)。一般區(qū)級地方政府經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模都不大，并且資產(chǎn)比較分散，做好的土地都在市級土地儲備中心名下，無法實(shí)施抵押和擔(dān)保。

　?。ǘ┲醒雽φ度谫Y和房地產(chǎn)市場的政策變化，進(jìn)一步加大了區(qū)級政府的財政風(fēng)險

　　區(qū)級政府建設(shè)項(xiàng)目大都以政府土地出讓資金滾動開發(fā)為主，即先以銀行融資投入，土地出讓后再歸還銀行貸款。但由于中央對房地產(chǎn)市場的嚴(yán)格調(diào)控，政府土地出讓收入并不穩(wěn)定，融資平臺歸還銀行貸款的資金存在不確定性，進(jìn)一步加大了政府財政承擔(dān)還款連帶責(zé)任的風(fēng)險。2014年10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下文簡稱《意見》），《意見》指出，要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。要求地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理；10月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（下文簡稱《決定》），專門設(shè)一章節(jié)提出了“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險”方面的要求，包括規(guī)范舉債、規(guī)模控制、嚴(yán)格程序與用途、風(fēng)險預(yù)警與化解、問責(zé)機(jī)制等。這在目前區(qū)級政府還不備發(fā)行政府債的前提下，若財政土地出讓金和政府負(fù)債都不能及時到位，未完工政府項(xiàng)目和銀行還貸都會出現(xiàn)資金困難，政府融資平臺將存在較大的資金缺口和流動性風(fēng)險。

　　（三）融資平臺與地方財政關(guān)系過于密切，容易引發(fā)財政風(fēng)險

　　區(qū)級融資平臺在人、財、物等方面與政府關(guān)系密切，許多平臺公司本身就和政府的事業(yè)法人屬于一套班子兩塊牌子。盡管平臺公司的融資行為表面上看是公司行為，但大多政府對銀行都有不同形式的承諾，政府還是承擔(dān)了無限的還款責(zé)任，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成地方政府的隱形負(fù)債及或有負(fù)債，未來有可能傳遞成財政風(fēng)險。

　?。ㄋ模┤谫Y平臺融資渠道單一，財政資金壓力進(jìn)一步加大

　　目前，區(qū)級政府城建資金的籌資渠道主要仍局限于銀行信貸和財政（主要為土地出讓金收入）撥款兩種方式。融資結(jié)構(gòu)中，銀行信貸占90%以上，集中還款，短期償債壓力較大。銀行貸款的利用也并非毫無限制，例如目前銀行規(guī)定貸款項(xiàng)目到位資本金不得低于項(xiàng)目概算的30%，要求地方政府以各種形式做出還款承諾，貸款資金要求受托支付，項(xiàng)目之間不得挪用等限制手段。在融資渠道單一的現(xiàn)狀下，資金需求難以保證，這與區(qū)級政府城建投資規(guī)模日益擴(kuò)大，資金需求量不斷上升形成明顯的矛盾，融資壓力不斷擴(kuò)大，也造成財政壓力日益增大。

　　三、完善區(qū)級政府融資管理的意見和建議

　?。ㄒ唬┙⒏涌茖W(xué)規(guī)范的地方政府投融資項(xiàng)目決策體系

　　1．建立科學(xué)和民主的政府性投資項(xiàng)目決策規(guī)則和程序。建立一套完善的政府性投資項(xiàng)目的決策體系，規(guī)范政府投資行為，防止因隨意決策、盲目投資造成損失。政府的重大投資項(xiàng)目應(yīng)該經(jīng)過各級人民代表大會審議通過，或者經(jīng)過人民代表大會、人大常委會的授權(quán)。 要逐步建立政府性投資項(xiàng)目的公示制度，建立立項(xiàng)的公眾聽證制度。從前期立項(xiàng)調(diào)查到規(guī)劃編制、項(xiàng)目實(shí)施和后期管理，每個階段都需要有公眾的直接參與，廣泛聽取各方面的意見和建議。政府有關(guān)部門要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目和資金管理的公開化、制度化和規(guī)范化。政府性投資項(xiàng)目的決策應(yīng)該納入到社會力量的民主監(jiān)督過程中，增加投資決策的透明度，提高決策科學(xué)化和民主化水平。

　　2．加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目管理的科學(xué)化、專業(yè)化水平。對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和社會效益要經(jīng)過獨(dú)立、公正的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評估論證，對涉及到重大公共利益的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專家評議制度。政府性投資項(xiàng)目要按照國務(wù)院決定的要求實(shí)行“代建制”，選擇有管理力量、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的專業(yè)建設(shè)管理單位，履行建設(shè)管理的職責(zé)，以公開招投標(biāo)方式選擇有關(guān)專業(yè)項(xiàng)目的承建公司，以經(jīng)濟(jì)合同約束雙方權(quán)利和義務(wù)。發(fā)揮專業(yè)管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人才的優(yōu)勢，全面做好質(zhì)量、工期、投資的三大控制，以提高政府性投資項(xiàng)目的管理水平和效益，減少浪費(fèi)，進(jìn)一步提高財政資金的績效。

　?。ǘ┙⒖茖W(xué)的政府負(fù)債管理機(jī)制，規(guī)范政府投融資行為

　　1．建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，切實(shí)做到誰借誰還，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。一是要明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。對整個投資項(xiàng)目的決策者實(shí)行一貫負(fù)責(zé)制，從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，到生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程，決策者都要負(fù)責(zé)。二是要依據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和債務(wù)內(nèi)容不同，落實(shí)還款資金來源和還款措施，明確償債責(zé)任。

　　2．對融資平臺公司和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分類分項(xiàng)管理。明確政府財政重點(diǎn)投入公益性項(xiàng)目，政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其職能部門，慢慢剝離融資平臺公司對政府公益性項(xiàng)目的政府融資職能。對商業(yè)營利性項(xiàng)目的，平臺公司可將其債務(wù)與經(jīng)營打包，改制為一般國企或按市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓給非國有企業(yè)； 對有一定收益的公益性項(xiàng)目，平臺公司可與社會資本成立混合所有制企業(yè)或進(jìn)行特許經(jīng)營合作（PPP模式）。公私合營模式（PPP模式）為Public—Private—Partnership，即公共政府單位與私人單位結(jié)合為伙伴關(guān)系，共同建設(shè)公共工程或者提供公共產(chǎn)品的一種方式，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司的真正轉(zhuǎn)型； 對沒有收益的公益性項(xiàng)目，可以直接從融資平臺中剝離，其支出直接由地方政府負(fù)責(zé)，納入政府預(yù)算支出。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，由政府安排預(yù)算支出償還。

　　3．建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。綜合考慮各種因素，設(shè)定合理的債務(wù)安全線或安全區(qū)間，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，使其始終維持在一個合理可控的范圍。

　?。ㄈ┳⑷虢?jīng)營性國有資產(chǎn)，做大做強(qiáng)投融資平臺公司

　　基于目前融資平臺龐大的存量債務(wù)、其他融資渠道不足和未來地方政府發(fā)債額度實(shí)行限額管理的前提下，融資平臺公司在今后的一段時間內(nèi)仍有可能會承擔(dān)著政府項(xiàng)目的融資職能。因此，仍然有必要整合現(xiàn)有的政府投融資平臺，對不合格的平臺公司堅(jiān)決撤并，同時將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項(xiàng)目整合進(jìn)入新的平臺公司，增加其融資平臺的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，增強(qiáng)其自身的造血功能，以提升投融資能力。

　　（四）深化政府投融資公司的法人治理結(jié)構(gòu)改革，按照《公司法》規(guī)定，完整地開展登記注冊等手續(xù)

　　在建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)中，需要對現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國有投資公司法人治理結(jié)構(gòu)的五層體系：第一層是首席執(zhí)行官（CEO）為核心的經(jīng)營管理層，具有與總經(jīng)理不同的職責(zé)權(quán)力。國有投資公司不設(shè)董事會，由CEO行使一般治理結(jié)構(gòu)中董事會的部分權(quán)利，董事會的其他權(quán)利由國資委代政府行使。CEO向國資委報告工作。第二層是以監(jiān)事會和內(nèi)部員工為核心的監(jiān)督層。第三層是以審計、財政等政府部門為核心的評估層。第四層是設(shè)立專家咨詢委員會等一些決策參謀機(jī)構(gòu)，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。第五層是完善和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，為法人治理結(jié)構(gòu)的有效和規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　?。ㄎ澹┎粩鄤?chuàng)新投融資路徑和方式，進(jìn)一步降低債務(wù)成本

　　整合經(jīng)營資產(chǎn)后注資擴(kuò)大的投融資公司，要利用自己的融資優(yōu)勢，加強(qiáng)銀行及各金融機(jī)構(gòu)的合作，開發(fā)金融合作新產(chǎn)品，如申請政策性銀行貸款（國開行利率下浮20%，期限15年），發(fā)行企業(yè)債券（利率在6%～7%，期限7年）、中期票據(jù)、短融等多種成本較低的融資方式。優(yōu)化短、中、長期債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本。積極爭取上級政府支持，爭取地方政府債券額度。探索建立經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)和拓展區(qū)外市場的路子，以增強(qiáng)平臺公司能持續(xù)健康發(fā)展的贏利能力，進(jìn)一步引導(dǎo)社會化資本參與地區(qū)經(jīng)營和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)。