德陽市財(cái)政局課題組
2012年，四川省人民政府辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)實(shí)施方案》，由此拉開全省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的帷幕。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)建設(shè)涵蓋村內(nèi)戶外基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“小改革、大機(jī)制、小資金、大舞臺(tái)”，致力于解決農(nóng)村最急需、村民最期盼、受益最直接的問題。試點(diǎn)工作是落實(shí)十八大精神，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是深化農(nóng)村綜合改革的重要抓手和加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的助推器。在此通過總結(jié)德陽市的經(jīng)驗(yàn)成效，探討進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的對(duì)策與建議。
一、試點(diǎn)工作推進(jìn)情況
2012年，廣漢市作為全省首批農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)試點(diǎn)縣（市），173個(gè)行政村全部納入試點(diǎn)；2013年，中江縣100個(gè)行政村納入省級(jí)試點(diǎn)；2014年，中江縣被列為整體推進(jìn)縣，760個(gè)行政村均納入省級(jí)試點(diǎn)，旌陽區(qū)、綿竹市、什邡市、羅江縣被列為局部推進(jìn)縣，每個(gè)縣（市、區(qū)）三分之一的行政村納入省級(jí)試點(diǎn)，全市省級(jí)試點(diǎn)村達(dá)到1094個(gè)，比上年增加821個(gè)，各級(jí)財(cái)政安排補(bǔ)助資金5470萬元。此外，什邡市本級(jí)財(cái)政增加投入797萬元，將省綜改辦確定的37個(gè)試點(diǎn)村擴(kuò)到124個(gè)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。
2012～2014年，各級(jí)財(cái)政對(duì)試點(diǎn)村按照每年每村5萬元（其中中省補(bǔ)助3萬元，市縣配套2萬元）的標(biāo)準(zhǔn)累計(jì)安排資金8497萬元（含什邡市擴(kuò)面提標(biāo)增加投入797萬元）。
各縣（市、區(qū)）綜改辦按照《四川省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)實(shí)施方案》、《四川省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)工作手冊(cè)》等要求，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)示范工作，做到五個(gè)堅(jiān)持。一是堅(jiān)持尊重村民意愿。村內(nèi)事，村民議，按照多數(shù)村民意愿，將運(yùn)維資金用于解決村內(nèi)最急需、群眾最急盼、受益最直接的突出問題。二是堅(jiān)持“自下而上”決策。先由各組村民商議選擇公共服務(wù)運(yùn)維項(xiàng)目，再統(tǒng)一提交村民代表大會(huì)等村級(jí)民主議事機(jī)構(gòu)審議，最后報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府審定。三是堅(jiān)持信息公開。按規(guī)定做好五個(gè)公開，包括公開資金規(guī)模用途、公開村民建議意見、公開村民會(huì)議決議、公開項(xiàng)目完成情況、公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。四是堅(jiān)持程序規(guī)范。按照公開政策、征求意見、擬定方案、群眾審議、方案報(bào)審、組織實(shí)施、驗(yàn)收評(píng)議、資料歸檔八個(gè)步驟，組織農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施，做到事前有評(píng)議、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)。五是堅(jiān)持合同報(bào)賬制，原則上支出都參照合同樣本，附合同依據(jù)進(jìn)行報(bào)賬。
二、試點(diǎn)工作取得的主要成效
?。ㄒ唬╆柟馄照眨踅ㄞr(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。試點(diǎn)工作的開展，打破了農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)工作成“無米之炊”的困境，解決了部分基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)資金缺口，拓展了農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政資金覆蓋范圍，通過“一年一定項(xiàng)目”，并預(yù)留部分資金用于解決突發(fā)事項(xiàng)，基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出村”，初步構(gòu)建了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
?。ǘ┩晟企w系，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。運(yùn)維資金主要承擔(dān)財(cái)政資金未覆蓋的項(xiàng)目，資金雖小，覆蓋范圍卻涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)類、農(nóng)村生活服務(wù)類、農(nóng)村社會(huì)管理類等30項(xiàng)內(nèi)容，過去村民期盼卻得不到解決的問題，現(xiàn)在逐步得到解決，有效地改善了村民生產(chǎn)生活環(huán)境，提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。
?。ㄈ﹦?chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)基層民主縱深發(fā)展。試點(diǎn)工作實(shí)行村級(jí)民主決策議事制度，采取“三步量分法”確定項(xiàng)目，堅(jiān)持“村內(nèi)事，村民議、村民定”；充分發(fā)揮村民理財(cái)小組、質(zhì)量監(jiān)督小組等群眾組織的監(jiān)督作用，并與政府監(jiān)管和村民監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目、資金監(jiān)督的全覆蓋；“村兩委”、村民理財(cái)小組、質(zhì)量監(jiān)督小組等群眾自治組織和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）按照各自職責(zé)開展項(xiàng)目驗(yàn)收檢查。規(guī)范、透明的操作程序，充分體現(xiàn)了村民自治、村民做主的理念，有效地調(diào)動(dòng)了村民參與民主管理的熱情，形成了村級(jí)組織牽頭、群眾踴躍參與的良好局面。
?。ㄋ模┮?guī)范管理，確保資金使用安全高效。廣漢市等縣（市、區(qū)）實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管、分村核算，鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬制”，由縣（市、區(qū)）將上級(jí)補(bǔ)助資金及本級(jí)配套資金下達(dá)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)財(cái)政納入“一事一議”專戶管理，試點(diǎn)村農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)支出經(jīng)村民理財(cái)小組審核，持有效票據(jù)、合同等原始憑證到鎮(zhèn)財(cái)政所報(bào)賬。運(yùn)維資金安排使用情況定期張榜公示，接受村民監(jiān)督，確保運(yùn)維資金?？顚Ｓ?，切實(shí)發(fā)揮運(yùn)維資金效益。
三、面臨的主要問題與困難
?。ㄒ唬┎糠粥l(xiāng)村未享受到農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)助政策。2014年農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施了擴(kuò)面增量，但我市旌陽區(qū)等四個(gè)縣（市、區(qū)）還有344個(gè)行政村未納入省級(jí)試點(diǎn)，廣大干部群眾希望能享受農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)助政策。對(duì)一些邊遠(yuǎn)、無集體收入的村，若不納入農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)，在縣（鄉(xiāng)）財(cái)力有限的情況下，全憑村級(jí)組織自身力量或社會(huì)捐贈(zèng)，難以讓村干部甩開膀子為民眾辦事，長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致村級(jí)組織戰(zhàn)斗堡壘作用和凝聚力不強(qiáng)，群眾人心渙散，影響村級(jí)組織建設(shè)和基層穩(wěn)定。
?。ǘ┺r(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。按照《四川省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)實(shí)施方案》要求，2014年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)維持每村平均5萬元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中，中央和省財(cái)政補(bǔ)助3萬元，市縣財(cái)政安排2萬元，鼓勵(lì)各地用自有財(cái)力提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。我市6個(gè)縣（市、區(qū)）中，只有什邡市將省綜改辦確定的37個(gè)試點(diǎn)村擴(kuò)面覆蓋到全市124個(gè)行政村，同時(shí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每村5萬元提升至7萬元，其他各縣（市、區(qū)）均按照省綜改辦確定的標(biāo)準(zhǔn)安排財(cái)政補(bǔ)助資金。
由于運(yùn)維資金涵蓋范圍廣、內(nèi)容多，各試點(diǎn)村運(yùn)維資金基本需求均在10萬元以上，每村5萬元的標(biāo)準(zhǔn)明顯不足。對(duì)于少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的鎮(zhèn)（村），運(yùn)維資金不足的問題還可以通過村集體收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助、企業(yè)捐贈(zèng)等方式解決。但大多數(shù)集體收入?yún)T乏的村只能量入為出，每年選擇一些最急需的問題予以解決，難以滿足村民對(duì)村內(nèi)基本共公共服務(wù)的需求，甚至環(huán)境衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)等常規(guī)工作，也只能搞成突擊式應(yīng)付檢查。資金不足的問題大大限制了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)。
?。ㄈ┛h級(jí)配套資金壓力大。按照農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)分級(jí)負(fù)擔(dān)的要求，擴(kuò)權(quán)縣須承擔(dān)40%的配套資金。近年來，我市土地出讓收入持續(xù)減少，稅收收入增速繼續(xù)下行，民生等剛性支出不斷增長(zhǎng)，縣級(jí)財(cái)力十分薄弱，配套資金壓力較大，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大縣，支出壓力更大。以中江縣為例，2014年被省綜改辦納入整體推進(jìn)縣，全縣760個(gè)村全部納入試點(diǎn)，縣級(jí)財(cái)政需籌措配套資金1520萬元，今后隨著補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的提高，縣級(jí)負(fù)擔(dān)將更沉重。
?。ㄋ模╉?xiàng)目決策程序繁多，工作效率不高。按照上級(jí)要求，農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目決策按照各社組織“一戶一票”入戶調(diào)查，由村匯總各社意見，初定實(shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)容，草擬項(xiàng)目實(shí)施方案。通過召開村民（代表）會(huì)議審議項(xiàng)目實(shí)施草案，項(xiàng)目實(shí)施方案須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，實(shí)施后由鎮(zhèn)、村兩級(jí)按各自職責(zé)組織檢查驗(yàn)收，經(jīng)群眾評(píng)議、公示無異議后，兌付資金。
然而規(guī)范、嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)要真正不擇不扣的執(zhí)行卻困難重重。當(dāng)前農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，富余勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，村社干部入戶征求匯總村民意見、組織召開村民會(huì)議均有一定難度。許多村實(shí)際操作中只能利用春節(jié)期間，加班加點(diǎn)搞入戶調(diào)查，盡最大可能按照上級(jí)要求的流程開展工作，但最終由于時(shí)間因素難免流于形式。同時(shí)，運(yùn)維資金覆蓋內(nèi)容寬泛，項(xiàng)目微小，支出細(xì)水長(zhǎng)流，資金性質(zhì)類似于日常公用經(jīng)費(fèi)，管理方式卻借用“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的決策程序，繁瑣的流程致使項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢，支出報(bào)賬滯后，資金使用時(shí)效較低。
（五）涉農(nóng)項(xiàng)目建成后運(yùn)維資金難以整合。建立農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，整合涉農(nóng)運(yùn)維資金，逐步解決“有錢建設(shè)，缺錢管護(hù)”的問題，是農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，農(nóng)發(fā)土地治理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等中省項(xiàng)目安排了專門的管護(hù)資金，但對(duì)資金的使用對(duì)象、年限都有明確的規(guī)定，各類運(yùn)維、管護(hù)資金難以整合使用，極易出現(xiàn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維資金總體短缺與部分項(xiàng)目管護(hù)資金結(jié)余滯留并存的“怪象”。
四、對(duì)策與建議
?。ㄒ唬U(kuò)面提標(biāo)，逐步完善農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。按照先擴(kuò)面再提標(biāo)的改革路線圖，不斷完善農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋。將所有行政村納入農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)助范圍，保證每個(gè)行政村的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制都能逐步建立并完善，使每個(gè)村都能公平地享受農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)財(cái)政補(bǔ)助政策。二是逐步提高運(yùn)維補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前在標(biāo)準(zhǔn)過低的情況下，每村每年只能選擇一些重點(diǎn)問題予以解決，難以滿足村民對(duì)村內(nèi)基本公共服務(wù)的需求。因此，只有不斷提高財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，才能在低起點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷提升農(nóng)村公共服務(wù)和運(yùn)維水平。
（二）適度降低縣級(jí)配套資金比例，緩解縣級(jí)財(cái)政支出壓力。目前，縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)力不對(duì)稱，在“保運(yùn)轉(zhuǎn)”、“保民生”的嚴(yán)峻形勢(shì)下，縣級(jí)財(cái)政較困難，支出壓力較大，建議適度降低運(yùn)維資金縣級(jí)配套比例。
?。ㄈ┖?jiǎn)化程序，提高工作實(shí)效。按照現(xiàn)行管理程序，農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目對(duì)鎮(zhèn)、村來說都是一項(xiàng)繁瑣的工作，建議在堅(jiān)持“村民自治”的理念前提下，簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化程序，抓大放小，通過政府引導(dǎo)，積極發(fā)揮村民代表、村監(jiān)委會(huì)、村民理財(cái)小組的作用，讓公開、透明貫穿運(yùn)維項(xiàng)目始終，而不再拘泥于以“一戶一票”的形式來確?；鶎用裰鞯膶?shí)現(xiàn)。對(duì)突發(fā)性零星項(xiàng)目，探索建立備用金制度或預(yù)撥機(jī)制，加快項(xiàng)目實(shí)施和報(bào)賬進(jìn)度，增強(qiáng)村級(jí)組織公信力。
（四）整合各類運(yùn)維資金，提高資金使用效率。建議上級(jí)部門研究相關(guān)政策，打破部門界限，統(tǒng)籌安排農(nóng)村涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)維資金，允許基層政府、組織根據(jù)資金規(guī)模、按輕重緩急通盤安排運(yùn)維項(xiàng)目，避免資金“錯(cuò)位”，緩解標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，提高資金使用效益。
【課 題 組 組 長(zhǎng)：劉龍春
課題組副組長(zhǎng)：張 淼
課 題 組 成 員：王一舟（執(zhí)筆） 周 兵 陳明惠】
