農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的基礎。農(nóng)田水利管護是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，不僅直接影響農(nóng)田水利設施使用效益的發(fā)揮，而且關系到農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升，迫切需要深化改革，建立適合農(nóng)業(yè)發(fā)展實際的農(nóng)田水利長效管護運行機制。近年來，浙江省各地在加強農(nóng)田水利管護、建立長效機制方面不斷探索和實踐,取得了一些經(jīng)驗和成效。
一、全省農(nóng)田水利建設情況
“十二五”以來，浙江省農(nóng)田水利建設以發(fā)展高標準旱澇保收農(nóng)田和高效節(jié)水灌溉為核心，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為重點，積極實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設、大中型灌區(qū)續(xù)建配套改造和節(jié)水改造、杭嘉湖圩區(qū)綜合整治建設。2009 年以來開展了六批77 個縣次小型農(nóng)田水利重點縣建設，通過高效節(jié)水、小溝渠、小機埠、小堰壩、小山塘“一高四小”工程建設，完善灌排體系，大力解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題。這些工程，在抗擊洪澇和干旱災害中發(fā)揮了顯著的減災效果。據(jù)統(tǒng)計，2011 年至2014 年，全省農(nóng)田水利投入315 億元，完成1耀10 萬方山塘整治5875座，農(nóng)田渠道長度2.4萬公里，圩區(qū)整治面積179 萬畝，新增旱澇保收面積295 萬畝、擴大灌溉面積267 萬畝。
二、全省農(nóng)田水利產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護實踐
根據(jù)財政部、水利部、國家發(fā)改委《關于開展水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》，2014年，全省啟動了水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作，遴選出德清等四縣和平湖等十縣（市、區(qū)）為國家和省改革試點縣，為全省水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制先行先試，提供經(jīng)驗。其他市、縣也同步推進改革。
目前，全省在水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點中主要有以下幾種典型做法：
1.推進小型水利工程確權登記德清縣對全縣范圍內(nèi)小型水利工程進行調(diào)查登記，編印調(diào)查工作細則，統(tǒng)一調(diào)查要求，已全面完成了全縣農(nóng)田水利設施調(diào)查摸底工作，對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)三合鄉(xiāng)23 座機埠進行了確權發(fā)證，落實了產(chǎn)權主體。麗水市結合農(nóng)村金融改革試點，開展了水利工程確權工作，通過工程確權，明確工程所有權和管護權，落實工程管護經(jīng)費。2014 年已完成77 座小型水庫和300 座山塘的確權發(fā)證工作。景寧縣成為全省首個實施水利工程產(chǎn)權抵押貸款的縣，解決了農(nóng)村小型水利項目“先建”的資金來源。
2.以合作社模式推進農(nóng)田水利運行管護平湖市確定全市小型農(nóng)田水利工程（圩區(qū)除外）管護責任主體為各村集體，各村到工商部門注冊組建成立農(nóng)民水利服務專業(yè)合作社，合作社作為管護實施主體，配備3~5 名維修管護人員。平湖市按照每畝每年10 元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道按照每畝每年5 元的標準補助給合作社，不足部分由村集體籌集支付給合作社。同時制定了《平湖市小型水利工程區(qū)域化集中管理試行辦法》和《平湖市小型水利工程區(qū)域化集中管理考核試行辦法》，明確了管護組織、工作職責、管護模式以及管護資金的籌集、使用與管理，資金補助前需要經(jīng)過水利部門和街道組織的考核，通過考核的給予補助。
3.斗委會模式推進圩區(qū)農(nóng)田水利運行管護長興縣制定了《長興縣圩（斗）區(qū)水利工程運行管理辦法》，將圩區(qū)水利工程的運行管護工作適度放權給圩（斗）區(qū)管委會，圩（斗）區(qū)管委會配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)審議和決定圩（斗）區(qū)的建設與管理，為圩區(qū)水利工程的標準化運行管理提供保障。
4.探索市場化管理模式嘉善縣創(chuàng)新水利服務方式，積極探索政府購買服務的市場化路徑。利用專業(yè)化服務隊伍開展水利工程維修養(yǎng)護，通過推行社會化服務，完善水利公共服務網(wǎng)絡，讓基層和農(nóng)戶享受便捷、高效的專業(yè)服務。
三、全省農(nóng)田水利管護存在的問題
農(nóng)田水利設施尤其是小型農(nóng)田水利設施大量建設并投入使用，建后管護就顯得尤為重要。一方面，農(nóng)田水利設施的有效管理，可以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常灌溉及農(nóng)田排澇，確保糧食生產(chǎn)安全；另一方面，農(nóng)田水利設施的有效管護，可以及時發(fā)現(xiàn)存在的隱患，通過維護，保證工程長久地發(fā)揮效益。分析我省農(nóng)田水利管護現(xiàn)狀，主要存在以下問題：
1.管護意識不強，存在重建輕管。近年來，各地對農(nóng)田水利建設的重視程度在不斷提升，新建成和改造的農(nóng)田水利項目每年都在增加，但大多存在著建完了事就干完了的思想。對如何明晰或移交產(chǎn)權、確定運行管護模式、使工程長久發(fā)揮效益想得少，做得不多，對管護的重要性認識不足，沒有站在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的高度來認識加強農(nóng)田水利設施管護的重要意義。
2.管護責任難落實，存在有名無實。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，土地承包到了農(nóng)戶，但農(nóng)田水利工程不能拆分，仍為集體所有。據(jù)統(tǒng)計，全省大部分的農(nóng)田水利工程特別是小型水利工程管護主體大多以村集體為單位，村集體落實山塘水庫巡查員、村級水務員或成立用水者協(xié)會等方式開展日常巡查管護；部分高效節(jié)水灌溉工程以專業(yè)合作社、農(nóng)戶為管理主體；少部分工程依托大中型工程管理機構進行管理。由于工程集體所有與農(nóng)戶分散經(jīng)營的矛盾沒有解決，小型水利工程維護管理責任難以落到實處，小型農(nóng)田水利工程名義上由所在村或鎮(zhèn)負責管理，但村級集體難以有效組織，基本流于形式，主體意識缺乏，有利則爭、無利則推的現(xiàn)象時有發(fā)生。已組建用水協(xié)會的村缺乏資金保障和相應的專業(yè)人員，即使部分由專人管理的工程，因為經(jīng)費原因，加上管理人員整體素質(zhì)不高，文化層次和專業(yè)技術水平較低，難以保證工程的正常運轉，小型水利工程“有人用，沒人管”、老化、損失、丟失嚴重。
3.管護經(jīng)費來源單一，存在投入不足。為促進地方建立健全公益性水利工程建后長效管護機制，省財政2009年起每年在水利專項資金中，把維修養(yǎng)護作為重要的安排內(nèi)容，支持、引導各地建立健全管護機制。但據(jù)了解，許多地方對維修養(yǎng)護的資金投入主要靠省補助資金，本級安排較少，同時，管護資金單一靠財政資金，沒有建立穩(wěn)定的資金投入機制。
4.產(chǎn)權制度改革尚起步，存在動力不足。農(nóng)田水利產(chǎn)權制度改革剛剛起步，在改革過程中存在著工程界定難、法律依據(jù)不充分等問題，加上各地對農(nóng)田水利設施產(chǎn)權改革的認識參差不齊，改革主要靠外部力量刺激推動，內(nèi)生動力不足。
四、創(chuàng)新運行農(nóng)田水利管護機制的思考
根據(jù)中央三部委通知提出的實現(xiàn)農(nóng)田水利設施“產(chǎn)權明晰、權責落實、經(jīng)費保障、管用得當、持續(xù)發(fā)展”的目標，必須從全省實際出發(fā)，積極探索農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制的有效途徑。
1.切實提高對農(nóng)田水利工程管護的認識。要充分認識加強農(nóng)田水利管護是合理有效配置公共資源，提高資金使用效率，加快推進新農(nóng)村建設，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機結合的重要工作，要把工程管護擺在與工程建設同等重要的位置，研究適合本地實際的農(nóng)田水利設施的運行管理機制，確保每一處工程都能建得成、管得好、用得起、長受益。
2.加快明晰農(nóng)田水利工程產(chǎn)權。區(qū)分不同類型、不同性質(zhì)的工程，依法依規(guī)逐一明晰工程產(chǎn)權歸屬。一是要進行現(xiàn)狀調(diào)查，摸清設施狀況。實施農(nóng)田水利設施工程現(xiàn)場勘測工作，摸清現(xiàn)有家底，按照工程的類型和性質(zhì)科學確定其管轄層級，特別是要正確處理好工程與土地制度不對稱而造成管護主體難以落實的問題。二是要明晰已建農(nóng)田水利設施的產(chǎn)權。對明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下管轄的，要按照“誰投資，誰擁有”界定工程設施產(chǎn)權，可將財政投資形成的農(nóng)田水利設施資產(chǎn)轉化為集體股權，或者量化為受益農(nóng)戶的股份，明確將財政資金支持建設的農(nóng)田水利設施產(chǎn)權移交給產(chǎn)權主體的程序等相關要求。對新建項目要充分發(fā)揮市場作用，鼓勵和支持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水戶協(xié)會等新型主體作為“項目法人”承接小型農(nóng)田水利項目建設，開展小型農(nóng)田水利項目管理，實現(xiàn)工程建設管護一體化。三是推進確權頒證工作。在明晰產(chǎn)權的基礎上，辦理頒證和產(chǎn)權移交工作，明晰一批，辦理一批。同時，要規(guī)范產(chǎn)權流轉交易行為，實行經(jīng)營權證制度，通過合法程序進行流轉交易的農(nóng)田水利設施，核發(fā)經(jīng)營權證。實行產(chǎn)權登記制度，對農(nóng)田水利設施進行初始登記、變更登記以及注銷登記。
3.落實農(nóng)田水利工程管護的長效機制。落實好管護責任，建立健全運行管理制度。一是以產(chǎn)權形式明確管護主體，在產(chǎn)權、經(jīng)營權同屬一個主體時，管護責任主體就是產(chǎn)權人。產(chǎn)權、經(jīng)營權分離時，產(chǎn)權人和經(jīng)營人在簽署的協(xié)議中要明確哪方承擔管護責任，如是經(jīng)營方承擔管護責任，在核發(fā)經(jīng)營權證時應明確注明。二是明確工程管護責任的具體要求。有關部門應根據(jù)工程的類型明確管護必須達到的基本要求，并在產(chǎn)權證和經(jīng)營權證寫明。三是加快市場培育。培育農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護物業(yè)企業(yè)、養(yǎng)護服務公司等，鼓勵管護責任主體通過購買服務的方式，開展物業(yè)化、市場化集中管理。加強農(nóng)村水務員、能工巧匠的技能培訓，讓他們掌握農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護的技術要點，承擔小型農(nóng)田水利工程的維修養(yǎng)護任務。
4.建立農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費的投入機制。按照“工程產(chǎn)權（經(jīng)營權）所有者籌集為主，政府績效考核獎補為輔”的原則建立管護經(jīng)費的投入機制。一是多渠道籌集資金，農(nóng)田水利設施作為農(nóng)田重要組成部分，沒有水源和相應的設施，無法成農(nóng)田，因此，計算農(nóng)作物的成本支出應有水利設施的管護支出，產(chǎn)權人（經(jīng)營權人）應從當年的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營收入計提農(nóng)田水利設施的管護資金；按照節(jié)約原則，建立合理的農(nóng)業(yè)用水定額，對定額之外的用水可適當提高價格。二是對一些事關全局產(chǎn)權界定為國有且無固定收入的工程的管護，采取政府購買公共服務的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護的前提下，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人競爭參與管護。三是建立健全考核獎補機制。對通過考核達到目標所設定的各項指標的管護責任主體，當?shù)卣才乓欢ǖ莫勓a資金或定額補助，用于農(nóng)田水利工程的管護。各縣農(nóng)田水利工程長效管護機制建立情況及工程管護考核結果，作為省級水利資金分配的重要因素之一。四是研究建立工程維修養(yǎng)護基金。各地可根據(jù)情況，探索不同層級通過經(jīng)營收入計提、水費提留、財政獎補等多種形式建立工程維修養(yǎng)護基金，確保工程良性運行。
5. 建立農(nóng)田水利資產(chǎn)登記制度，加強財務核算。通過現(xiàn)狀摸底，建立各種類型的農(nóng)田水利設施的資產(chǎn)登記制度，開展農(nóng)田水利設施資產(chǎn)估價，提供農(nóng)田水利設施資產(chǎn)估價清單。產(chǎn)權主體憑估價清單登記資產(chǎn)，并進行財務管理和會計核算。鼓勵管護責任主體建立維修養(yǎng)護基金，可采取從收入中計提和根據(jù)資產(chǎn)總額計提的方式，建立良性的投入運行機制。
作者單位:浙江省財政廳
