財(cái)政執(zhí)法，是指財(cái)政部門為了執(zhí)行財(cái)政法律、法規(guī)、規(guī)章，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政管理職能，依照法定職權(quán)和法定程序，對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施的影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。財(cái)政執(zhí)法對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。本文結(jié)合近年來舟山市財(cái)政系統(tǒng)的執(zhí)法情況，探討財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。
一、財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)新趨勢
近幾年，全市財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)總體呈上升趨勢。2011年，普陀財(cái)政局發(fā)生行政復(fù)議案件1起。2012 年，普陀財(cái)政局發(fā)生行政訴訟案件1 起。2014 年，市局發(fā)生行政復(fù)議案件2 起，發(fā)生行政訴訟案件1 起。財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)總體呈上升趨勢，且風(fēng)險(xiǎn)類型相對(duì)集中，財(cái)政業(yè)務(wù)類中政府采購類占比95%以上。政府采購涉及的法律主體范圍廣泛，既包括政府采購的當(dāng)事人，也包括政府采購監(jiān)督管理部門，法律關(guān)系復(fù)雜，是引發(fā)財(cái)政行政爭議的主要業(yè)務(wù)類型。而修改后的《行政訴訟法》在行政訴訟導(dǎo)向上，會(huì)比以往更加關(guān)注權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督，如果財(cái)政部門的執(zhí)法行為存在法律上的瑕疵，被法院判決敗訴的風(fēng)險(xiǎn)也將逐步加大。
二、財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)成因分析
（一）財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)因素首先是市場經(jīng)濟(jì)多元化增大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多元化，執(zhí)法對(duì)象的復(fù)雜化，都增加了財(cái)政執(zhí)法的難度系數(shù)。其次是財(cái)政執(zhí)法環(huán)境面臨挑戰(zhàn)。隨著整個(gè)社會(huì)法制意識(shí)蓬勃發(fā)展，人民群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念和能力不斷增強(qiáng)，財(cái)政執(zhí)法質(zhì)量面臨新形勢下的挑戰(zhàn)。再是權(quán)力監(jiān)督趨勢日顯。修改后的《行政訴訟法》第25條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。這一修訂認(rèn)定了復(fù)議機(jī)關(guān)與被訴具體行政行為之間具有行政法上的利害關(guān)系，無論是維持還是改變?cè)姓袨?，都將?fù)議機(jī)關(guān)納入了行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)主體，接受司法監(jiān)督。
（二）財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的人為因素一是執(zhí)法水平有待提高。影響財(cái)政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的因素包括自身素質(zhì)和執(zhí)法難易，辦案人員法律知識(shí)水平、法條適用能力、財(cái)政業(yè)務(wù)熟悉程度參差不齊，就易出現(xiàn)執(zhí)法漏洞導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是職業(yè)道德有待加強(qiáng)。如果執(zhí)法方式機(jī)械、執(zhí)法手段落后、濫用執(zhí)法權(quán)力，就會(huì)激化雙方矛盾、影響執(zhí)法環(huán)境，從而引起執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有待提升。如果實(shí)體經(jīng)驗(yàn)不足、程序意識(shí)淡薄、證據(jù)意識(shí)缺乏，就易導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。而在實(shí)際執(zhí)法中，也存在著重實(shí)體，輕程序，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，無有效證據(jù)支持而招致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。
（三）財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的法律因素行政職權(quán)清理后，財(cái)政執(zhí)法法定職權(quán)主要有，財(cái)政行政許可（非許可行政審批）、行政處罰（處理）、行政征收（非稅收入征收）、行政確認(rèn)（會(huì)計(jì)事項(xiàng)的確認(rèn)、國有資產(chǎn)權(quán)屬的確認(rèn)）、行政檢查、行政裁決（國有資產(chǎn)權(quán)屬爭議的裁決）等。而在進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政執(zhí)法過程中，導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的法律因素主要包括執(zhí)法主體不合格、超越執(zhí)法權(quán)限、程序違法、證據(jù)違法、法律適用錯(cuò)誤、自由裁量不合理、執(zhí)法文書不規(guī)范等。
三、財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范研究防范
財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)必須注重依法理財(cái)執(zhí)法理念的培養(yǎng)和財(cái)政執(zhí)法水平的提高。
（一）牢固樹立依法理財(cái)理念十八屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)依法治國進(jìn)行了全面部署，也對(duì)依法理財(cái)提出了更高要求。社會(huì)主義法治理念是推進(jìn)依法行政、防范財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思想基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力，財(cái)政部門必須正確理解和牢固樹立社會(huì)主義法治理念，將規(guī)范、制約權(quán)力作為防范財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主線，并將有關(guān)要求融入到預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。制定決策、出臺(tái)制度、實(shí)施行為，要以法治思維來引導(dǎo)，認(rèn)真審查其是否符合法治要求；決策水平、制度質(zhì)量、行為后果如何，要以法治標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判，對(duì)不符合法治要求的決策、制度或行為，要堅(jiān)決予以糾正。
（二）切實(shí)提高財(cái)政執(zhí)法水平1.規(guī)范執(zhí)法主體縣級(jí)以上各級(jí)財(cái)政部門具有獨(dú)立的執(zhí)法主體地位，可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施各項(xiàng)財(cái)政管理，并以財(cái)政部門自己的名義作出各種處理、處罰決定。行政執(zhí)法行為作為行政管理中的具體行政行為，一般是由依法設(shè)立的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)實(shí)施的，非行政機(jī)關(guān)不具有行政管理職權(quán)。但是根據(jù)需要，法律法規(guī)可以將行政機(jī)關(guān)行使的部分管理職權(quán)授予依法設(shè)立的非行政機(jī)關(guān)（包括事業(yè)單位、社團(tuán)組織、企業(yè)等）。實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)浙江省行政執(zhí)法證，在財(cái)政行政執(zhí)法類別內(nèi)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，履行財(cái)政管理職能。2.規(guī)范執(zhí)法權(quán)限執(zhí)法主體的權(quán)限來自法律規(guī)定或者法律法規(guī)授權(quán)。各級(jí)財(cái)政部門的執(zhí)法權(quán)限僅限于財(cái)政行政，主要是查處會(huì)計(jì)違法行為、財(cái)政違法行為、政府采購違法行為以及其他違反財(cái)政管理的違法行為。財(cái)政部門超出這個(gè)權(quán)限作出任何行政決定的行為都是越權(quán)行為、無效行為。各級(jí)非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理機(jī)關(guān)，可以在法律法規(guī)授予的職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，超出授權(quán)范圍的行為同樣是越權(quán)行為和無效行為。越權(quán)行政行為和無效行政行為要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。3.執(zhí)法程序合法《行政處罰法》《財(cái)政檢查工作辦法》等對(duì)執(zhí)法程序作了具體規(guī)定。在執(zhí)法過程中要注意程序規(guī)范合法，例如，執(zhí)法時(shí)需要兩人以上并持合法有效的行政執(zhí)法證件；執(zhí)法人員與被檢查（調(diào)查）對(duì)象存在法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)回避條件的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避；檢查（調(diào)查）結(jié)束后，對(duì)認(rèn)為不予處罰（僅作行政處理）的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知當(dāng)事人有陳述、申辯的權(quán)利；對(duì)擬作出一般處罰的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)擬作出重大處罰的，除了告知當(dāng)事人有陳述權(quán)、申辯權(quán)外，還應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有提出聽證申請(qǐng)的權(quán)利等。4.證據(jù)合法確鑿證據(jù)的取得必須合法、充分、確鑿。執(zhí)法人員收集書證、物證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人陳述和辯解、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場記錄，必須遵守合法程序并通過合法手段取得，獲取的證據(jù)必須與檢查的目的相關(guān)，證人的證言應(yīng)當(dāng)與其他實(shí)物證據(jù)互相關(guān)聯(lián)形成證據(jù)鏈（如無其他相關(guān)實(shí)物證據(jù)，證人證言應(yīng)當(dāng)不予采信）。在執(zhí)法過程中還應(yīng)注意，在被檢查方獲取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)有被檢查方或者當(dāng)事人在場并簽字確認(rèn)，提取復(fù)印件作為證據(jù)必須有提供該原件的單位在復(fù)印件上簽署“與原件核對(duì)無誤”的意見并加蓋該單位公章，財(cái)政執(zhí)法人員對(duì)可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)采取先行登記保存，必須事前經(jīng)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)等。5.法律適用準(zhǔn)確財(cái)政違法行為應(yīng)當(dāng)適用《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，政府采購違法行為應(yīng)當(dāng)適用政府采購法律規(guī)范，并且應(yīng)當(dāng)指明具體適用條款。很多法律文本在法律責(zé)任的設(shè)計(jì)上采取列舉式的表述，首先在第一款明確規(guī)定有下列行為或下列情形之一的如何處理處罰，然后分若干項(xiàng)列舉出違法行為或違法情形，在適用該條款時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)指出其行為屬于該條所規(guī)定的哪一項(xiàng)違法行為，而不能認(rèn)定其行為違反了該條某一項(xiàng)的規(guī)定，然后依據(jù)該條第一款規(guī)定給予何種處理處罰。6.規(guī)范自由裁量在立法中對(duì)財(cái)政違法行為處罰的制度設(shè)計(jì)上往往會(huì)留有行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。相同的違法行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定處罰裁量空間范圍內(nèi)任意選擇處罰幅度都是合法的，但相同的違法行為不一定有相同的具體情節(jié)，因此執(zhí)法過程中既要解決法又要解決合理問題。在具體操作中，應(yīng)當(dāng)參照本級(jí)人民政府發(fā)布的相同或者相類似的典型案例。對(duì)個(gè)人作出行政處罰的，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)定違法事實(shí)的同時(shí)，對(duì)其責(zé)任（部分責(zé)任或者全部責(zé)任）作出認(rèn)定，然后再適用處罰依據(jù)作出處罰。7.執(zhí)法文書規(guī)范行政執(zhí)法文書是否規(guī)范，直接影響著相對(duì)人的合法權(quán)益，也存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。常用的財(cái)政執(zhí)法文書主要有：政府采購?fù)对V處理決定書（專用于政府采購?fù)对V處理）、財(cái)政檢查處理決定書（不予處罰的）、財(cái)政行政處罰事項(xiàng)告知書（分為一般行政處罰告知和較重行政處罰告知）、財(cái)政行政處罰聽證通知書、財(cái)政行政處罰決定書、財(cái)政行政處罰加處罰通知書、財(cái)政行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書（向人民法院申請(qǐng)）、送達(dá)回證（用于各種執(zhí)法文書送達(dá)證據(jù)）。在財(cái)政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)使用規(guī)范的文書，嚴(yán)格按照規(guī)范的文書格式執(zhí)行。(作者單位:舟山市財(cái)政局)
