1.引言
隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府作為市場的服務(wù)與管理者，其職能也隨之發(fā)生變革，現(xiàn)代國家治理理念與方式已深入到政府職能的方方面面，財政制度、政策作為國家治理模式的一種重要手段，對滿足社會公共基本職能的資金分配方式也不斷發(fā)生變革，預(yù)算作為公共財政制度的基礎(chǔ)，在國家掌控經(jīng)濟總量平衡、調(diào)節(jié)經(jīng)濟均衡發(fā)展、優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展等方面具有重要作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：預(yù)算編報與發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，年度部門預(yù)算只體現(xiàn)年度經(jīng)費情況，跨年度預(yù)算平衡機制尚未建立，預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，年度內(nèi)經(jīng)費調(diào)整事項多；夸年度發(fā)展專項經(jīng)費管理較零碎，經(jīng)費需求建設(shè)內(nèi)不直觀，財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高等。為推進財政可持續(xù)發(fā)展，我國借鑒西方一些國家財政管理經(jīng)驗，積極推進預(yù)算編報方式和財政資金分配方式改革，變年度部門預(yù)算方式為滾動預(yù)算編報方式，相關(guān)試點工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展開，全面實施滾動預(yù)算也將為期不遠，目前財政部已出臺滾動預(yù)算編制的指導(dǎo)意見，要求全國各地在編報年度部門預(yù)算時需啟動三年期滾動預(yù)算編制。
2.滾動預(yù)算的優(yōu)勢分析
滾動預(yù)算相對年度部門預(yù)算而言，注重過程管理和績效評價，具有規(guī)劃性、全局性、延續(xù)性、前瞻性、變化性、指導(dǎo)性與績效性優(yōu)勢特點，具體分析為：
2.1實施滾動預(yù)算，有助于提高預(yù)算的準確性
滾動預(yù)算可以將原本1年的預(yù)算周期擴大到3年，克服了年度部門預(yù)算以年度為限的短視行為，以規(guī)劃任務(wù)完成時間為著眼點，具全局性，在執(zhí)行過程中對項目和經(jīng)費實行動態(tài)管理，能有效推進目標建設(shè)的明確性、工作進展的有效性，使項目建設(shè)更具可行性，且在后2年預(yù)算滾動編制時中能根據(jù)經(jīng)濟形勢和政策變化隨時對最初預(yù)算進行修訂，實現(xiàn)經(jīng)費的動態(tài)把控，提高了預(yù)算的準確性。
2.2實施滾動預(yù)算，有助于提高資金的使用效益
實施滾動預(yù)算能有效減少沉淀資金，提高資金使用效益，在對項目庫的管理過程中，按輕重緩急進行安排，能促進執(zhí)行部門集中有限資金進行項目建設(shè)，減少資金的占用或閑置，同時對建設(shè)項目所需資金按進度計劃安排，減少了年度內(nèi)項目資金結(jié)轉(zhuǎn)的可能性和占用，使在年度內(nèi)收入一定的情況下，使剩余資金可安排在其他急需項目上，這樣最大可能地整合資金、集中財力解決事關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展大局的重大問題，既有利于保證重點項目需求，也有助于硬化預(yù)算約束，改善預(yù)算項目執(zhí)行效率，提高了資金統(tǒng)籌力度和使用效率。
2.3有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量
實施滾動預(yù)算，通過立足長遠、符合規(guī)劃、貼近實際組織篩選預(yù)算項目，進一步增強部門預(yù)算的透明度，特別是對發(fā)展性重點支出項目預(yù)算實施跨年度管理，增強各年度之間財政支出的連續(xù)性，有利于財政運行的平衡和穩(wěn)固，提高了預(yù)算編制的質(zhì)量。在編制過程中，各部門參與溝通、協(xié)調(diào)，積極參與到預(yù)算編制過程，進行全局性組織，提高了預(yù)算信息質(zhì)量，避免了年度部門預(yù)算編報過程中的財務(wù)部門單獨奮戰(zhàn)缺陷，一定程度上規(guī)避了預(yù)算編制風(fēng)險。
2.4是有利于防范財政風(fēng)險
各部門按照規(guī)劃目標提前謀劃大事和資金籌措方案，將有效提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，集中財力解決經(jīng)濟和社會領(lǐng)域內(nèi)的重大問題，防范財政風(fēng)險。
開展?jié)L動預(yù)算、加強財政資金的計劃性、過程管理和績效評價是我國財政改革目標的大勢所趨。教育系統(tǒng)作為社會公共職能的履行者、服務(wù)管理者，具有公益性目的，屬于公共財政資金支出范疇，為實現(xiàn)公共職能最優(yōu)化、價值最大化目標，必需取得公共財政資金的扶持。為適應(yīng)財政分配體制改革的需要，取得財政資金資源在分配中的競爭優(yōu)勢，高校系統(tǒng)在主動適應(yīng)滾動預(yù)算編制要求基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮高校系統(tǒng)的比較優(yōu)勢，積極研究滾動預(yù)算對教育預(yù)算編制方式的影響，并采取相應(yīng)對策。
3.滾動預(yù)算編報方式對教育系統(tǒng)預(yù)算編制的影響分析
3.1滾動預(yù)算編制管理要求高校系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃制定的影響
發(fā)展規(guī)劃是單位或部門未來發(fā)展的方向和目標，預(yù)算主要看單位的發(fā)展規(guī)劃，滾動預(yù)算編制中對項目的審核確認立項標準，其中一條重要依據(jù)就是判斷上報項目是否符合經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，符合經(jīng)濟和社會發(fā)展的項目才能進入項目庫管理，不符合發(fā)展規(guī)劃、不切實際或粗制泛造的項目不予立項支持。從而形成發(fā)展規(guī)劃決定預(yù)算項目，預(yù)算項目又反作用于發(fā)展規(guī)劃，要求編制發(fā)展規(guī)劃符合經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，發(fā)展項目規(guī)劃上要更加具體、切實可行，能分階段落實，不能泛泛而談。
從經(jīng)費保障角度來看，預(yù)算的關(guān)鍵是怎么實現(xiàn)與國家的中期規(guī)劃銜接，通過什么手段去銜接。年度部門預(yù)算考慮年度性，很難做到這一點，而三年跨期滾動預(yù)算，就能與國家的五年規(guī)劃甚至更長的戰(zhàn)略規(guī)劃銜接起來，使中期預(yù)算安排和年度預(yù)算安排相結(jié)合，能于中期規(guī)劃和長期戰(zhàn)略相吻合，不出現(xiàn)偏離，這也是實施跨年度預(yù)算的優(yōu)勢所在。中期財務(wù)規(guī)劃制定系統(tǒng)詳盡的財政計劃，做好財力保障，實現(xiàn)財政預(yù)算與政府中長期規(guī)劃目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機結(jié)合，確定科學(xué)合理的資源分配機制，通過預(yù)算編制實現(xiàn)，通過制度強化約束，增強預(yù)算的可預(yù)見性，將公共政策目標與預(yù)算過程緊密結(jié)合起來，使有限的財力發(fā)揮最大的作用。
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3.2滾動預(yù)算編制要求高校系統(tǒng)決策理念的影響
在年度部門預(yù)算編報方式下，計劃和決策都是當(dāng)年度的，與當(dāng)年編報下年度的預(yù)算基本上處于脫節(jié)狀態(tài)，預(yù)算的約束力差，領(lǐng)導(dǎo)個人意志比較強，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整情況多；滾動預(yù)算編報方式下，實現(xiàn)跨年度預(yù)算滾動平衡，年度決策由滾動期規(guī)劃決定，決策方式就從年度決策變成中期決策，由當(dāng)年決定當(dāng)年的事變?yōu)楫?dāng)年謀劃當(dāng)年及滾動期事，意味著決策方式的重大調(diào)整，政府治理理念的調(diào)整。決策方式不變而預(yù)算的滾動編制就失去了原有意義，推行時也就阻滯不前。
3.3滾動預(yù)算編制要求對高校系統(tǒng)財務(wù)信息公開的影響
推進預(yù)算公開透明，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用，讓財政資金在陽光下運行，是預(yù)算改革的重要目標。滾動預(yù)算方式實行全口徑預(yù)算，要求預(yù)算編制完整、全面、全方位、全口徑，提高預(yù)算活動的透明度，達到預(yù)算分配的公平性，提高政府可統(tǒng)籌能力。修改后的預(yù)算法不僅將“預(yù)算公開”寫入法律，還規(guī)定了公開的時效和內(nèi)容。
3.4滾動預(yù)算編制方式下對高校系統(tǒng)預(yù)算編制基礎(chǔ)信息的影響
年度部門預(yù)算編制方式下，總體上人員經(jīng)費按人頭、公用經(jīng)費按定額，事業(yè)發(fā)展專項按預(yù)算年度需求進行核定，編制原則為以收定支，收支年度平衡；滾動預(yù)算下，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費按年度部門預(yù)算編制方式進行核定，對發(fā)展專項，以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展總目標為審定依據(jù)，以滾動周期為期限，實現(xiàn)滾動周期內(nèi)的資金收支平衡，而不局限于某一年度，編制過程中實行全口徑、全方位預(yù)算。
3.5滾動預(yù)算編制對高校系統(tǒng)發(fā)展項目日常管理的影響
滾動預(yù)算編制對發(fā)展項目的管理影響方面，一是表現(xiàn)為對高校發(fā)展項目立項的影響，項目立項應(yīng)立足于經(jīng)批準的發(fā)展規(guī)劃貫徹落實方面，按照中長期規(guī)劃明確的重點支出方向，編制具體翔實、有效可控的項目概況和實施規(guī)劃、績效評價指標，進行項目申報；同時將中央提前通知的專項轉(zhuǎn)移支付項目納入編制范圍，增強滾動預(yù)算編制的完整性，經(jīng)上級審核批準后納入項目庫管理；二是對項目管理的影響，對重點支出項目預(yù)算實施跨年度管理，與規(guī)劃、發(fā)展目標保持一致，分年度滾動測算并投入經(jīng)費，同時開展項目的績效過程跟蹤管理、完成后的績效評價；另外，對項目責(zé)任人的責(zé)任要求更高，預(yù)算項目執(zhí)行績效要求每個支出項目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期經(jīng)濟社會績效目標，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運行機制，提高財政資金的使用效率與配置效能預(yù)算基礎(chǔ)。
3.6預(yù)算編制手段和技術(shù)對高校系統(tǒng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的影響
信息化處理進入大數(shù)據(jù)時代后，電子信息數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用更加廣泛，對滾動預(yù)算的編制提供了可行性客觀條件，在滾動預(yù)算下，預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的處理，項目庫的建設(shè)、審核與日常管理、執(zhí)行過程的監(jiān)督跟蹤、執(zhí)行結(jié)果的績效評價，批量數(shù)據(jù)的云傳輸?shù)龋夹桦娮有畔⒓夹g(shù)的支撐，以便提高編制效率、執(zhí)行效果和社會效益。
3.7滾動預(yù)算編制對高校系統(tǒng)預(yù)算管理人員的影響
滾動預(yù)算對高校系統(tǒng)財務(wù)人員的專業(yè)水平提出了挑戰(zhàn)。編制財政滾動預(yù)算是一項持續(xù)不斷、不斷滾動的工作，所需的專業(yè)知識面廣， 預(yù)算編報過程要求全程參與預(yù)算管理，從預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集歸納匯總、執(zhí)行過程的動態(tài)管理，到執(zhí)行結(jié)果的評價監(jiān)督都需全程參與，同時要求參與到單位發(fā)展規(guī)劃制定和周期決策過程，時刻與資金使用單位保持密切的溝通與聯(lián)系，需具備良好的會計金融、財務(wù)管理專業(yè)知識、視野開闊的宏觀預(yù)測知識、良好的溝通技巧。
3.8滾動預(yù)算編制對高校財務(wù)管理模式的影響分析
目前，我國財務(wù)管理模式還是一種靜態(tài)模式，高校系統(tǒng)更不例外。靜態(tài)模式以年度為單位，進行零基預(yù)算，對國家收支平衡、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展情況下，這種模式比較適應(yīng)，但對經(jīng)濟發(fā)展波動較大或國際震蕩年度，則不適合年度平衡，造成年度間的赤字或結(jié)余，不利于年度間的收支調(diào)劑均衡，也不利于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，不便于作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的參考依據(jù)。滾動預(yù)算模式下，要求財務(wù)管理進行動態(tài)管理，人員經(jīng)費進行動態(tài)維護，發(fā)展專項進行動態(tài)監(jiān)控，收入方面進行滾動統(tǒng)計，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年進行調(diào)劑，隨時修訂偏離于發(fā)展規(guī)劃或決策情況，保證經(jīng)濟社會發(fā)展的有序性、穩(wěn)定性。
3.9滾動預(yù)算編制帶來對高校發(fā)展項目績效評價的影響
開展預(yù)算項目的績效評價是我國財政改革體系的重要組成部分，也是改變以往重投入輕產(chǎn)出、重分配輕管理、重支出輕效益的預(yù)算管理模式，是開展?jié)L動預(yù)算進行過程管理過程的重要內(nèi)容。實行滾動預(yù)算，在績效評價方面，要加強預(yù)算項目的績效過程管理，提高透明度，加強資金的使用過程監(jiān)督，開展跨年度績效評價模式，項目結(jié)束后同時開展績效全面評價。這種績效評價方式動態(tài)評價和靜態(tài)評價相結(jié)合，較為直觀，整體把握性強。
4.結(jié)語
高校系統(tǒng)作為公共職能履行部門，立于財政改革浪潮，要未雨綢繆，加強公共職能中長期規(guī)劃的制訂和運行機制管理，提高國家治理意識的改革，保持規(guī)劃發(fā)展和項目的延續(xù)性，加強預(yù)算信息化建設(shè)，提高系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算編制人員和相關(guān)部門負責(zé)人預(yù)算理念和技能，積極做好應(yīng)對實施全面滾動預(yù)算的應(yīng)對之策，立足現(xiàn)在，籌劃將來，成為預(yù)算編報方式改革中的弄潮兒。（作者單位：南京體育學(xué)院）
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