余懿洋
村級集體經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)。近年來，“三農(nóng)”已經(jīng)成為黨和政府的重點課題，伴隨中央對農(nóng)村政策的完善和傾斜，村級集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，已極具規(guī)模和實力。但由于種種原因，現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟運行中存在諸多問題。如在舟山市普陀區(qū)村級集體財務(wù)管理及其經(jīng)濟運行專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：村級集體組織普遍存在財務(wù)核算不規(guī)范，集體資金管理不嚴，存在集體資金游離賬外，公款私存等現(xiàn)象，甚至有村干部侵占集體資產(chǎn)而違法亂紀；資產(chǎn)資源發(fā)包不按規(guī)定招投標，人為規(guī)避監(jiān)督，工程建設(shè)監(jiān)管薄弱，普遍存在無概算、未招標、無合同、無監(jiān)理、未審價等情形；民主監(jiān)督薄弱甚至流于形式等。并且還存在因村級集體經(jīng)濟監(jiān)管漏洞導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致集體資產(chǎn)虛置，組織架構(gòu)上的相互混淆導(dǎo)致權(quán)力、責任和義務(wù)不明，直接弱化集體經(jīng)濟組織作用等明顯缺陷，已影響村級集體經(jīng)濟的進一步發(fā)展。
一、村級集體經(jīng)濟審計現(xiàn)有模式及評價
?。ㄒ唬┐寮壖w經(jīng)濟審計現(xiàn)有模式
1、農(nóng)村經(jīng)濟審計組織對村級集體經(jīng)濟的審計模式。農(nóng)村經(jīng)濟審計是指在政府農(nóng)業(yè)管理部門的主導(dǎo)下，由其內(nèi)設(shè)的審計機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)村級集體經(jīng)濟組織實施審計的行為過程。這種模式主要依據(jù)1992年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi)部審計暫行規(guī)定》而建立的，是當前采取的最基本和最普遍的模式。農(nóng)村經(jīng)濟審計組織通常同時擔負著經(jīng)管站職能，在完成日常經(jīng)管工作的同時,每年量力而行地安排審計任務(wù)，人員通常以兼職為主，且力量單薄，經(jīng)管站與審計站通常是“一套人馬、兩塊牌子”。這種模式從本質(zhì)上講是農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的內(nèi)部審計，理應(yīng)歸屬農(nóng)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)審機構(gòu)對村級集體經(jīng)濟的審計模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)審機構(gòu)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政首長指令，對轄區(qū)內(nèi)村級集體經(jīng)濟組織實施審計的行為過程。這種模式主要依據(jù)1989年審計署《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》而形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構(gòu)通常以內(nèi)審站形式存在，與其他職能部門平行，與農(nóng)村經(jīng)濟審計組織沒有隸屬關(guān)系。審計人員專職或兼職，人員配備相對多一些。這種模式從本質(zhì)上講是典型的內(nèi)部審計，它同時受同級國家審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)。
目前，這兩種模式共存平行，對村級集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督是它們的共同職責之一。
（二）村級集體經(jīng)濟審計現(xiàn)有模式的局限性
1、現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟審計機構(gòu)獨立性較弱及力量配置欠缺。根據(jù)舟山市普陀區(qū)審計局對全區(qū)內(nèi)部審計工作調(diào)查結(jié)果顯示，普陀區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)審機構(gòu)的設(shè)置，僅有六橫鎮(zhèn)予以單獨設(shè)置，其余11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均以合署或掛靠形式存在。普陀區(qū)農(nóng)業(yè)部門的審計機構(gòu)與農(nóng)經(jīng)站實行“二塊牌子、一套班子”，既承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟運行管理職責，又負責村級集體經(jīng)濟財務(wù)審計，管理與監(jiān)督職能相交合，削弱了審計獨立性。
2、現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟審計力量薄弱。調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟審計組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構(gòu)的審計人員配置普遍在3人左右，人員以兼職為主，審計只是他們?nèi)粘９ぷ鞯囊徊糠?。專業(yè)人員缺乏，全區(qū)60名內(nèi)審人員中，無高級職稱人員，具有中級職稱的僅有4人，難以保證審計的時間、精力、專業(yè)技能，勢必影響審計監(jiān)督的廣度和深度。
3、現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟審計層次較低。從審計目標看，定位比較傳統(tǒng)，尚未從根本上跳出財務(wù)收支審計起始模式的影響，主體功能滯留于查錯糾弊和會計信息真實性評價上，落后于村級集體經(jīng)濟管理和現(xiàn)代內(nèi)部審計工作要求。從審計形式和內(nèi)容看，實地式的財務(wù)收支審計是其主要行為模式，部分審計行為缺乏計劃性，沒有制定審計實施方案，把審計實施過程作為一種日常工作檢查，未形成審計證據(jù)，也沒有審計結(jié)論，難以完全適應(yīng)村級經(jīng)濟發(fā)展和民主進步的要求。從審計作用看，問題的反映呈現(xiàn)表層化，缺少根源性的挖掘，提出的建議缺乏建設(shè)性，沒有實現(xiàn)審計成果最大化，從完善體制機制的高度提出對策，根除病灶。
4、現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟審計存在信息不對稱問題。村級集體資產(chǎn)是公有資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)有一個基本矛盾，那就是農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織中任一成員，既是本組織集體資產(chǎn)的所有者又是非所有者，任一成員不能單獨行使農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，而是由村級集體組織代表村社內(nèi)成員，管理和使用集體資產(chǎn)。村民作為集體資產(chǎn)的最終所有者，是委托人，而村級集體經(jīng)濟組織則是代理人，村民需要通過審計手段來了解村集體經(jīng)濟組織的信息，并監(jiān)督其運行。但現(xiàn)行的村級集體經(jīng)濟審計模式中的審計機構(gòu)主要為農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)經(jīng)站和作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)審部門，它們對本系統(tǒng)負責，而不對村民負責。作為集體資產(chǎn)的所有者，廣大農(nóng)民群眾卻無權(quán)看到對本集體經(jīng)濟的審計結(jié)論，無法了解本集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營和財務(wù)情況，而導(dǎo)致信息不對稱問題，產(chǎn)生了財產(chǎn)所有者、受托經(jīng)營者和受托監(jiān)督人三者之間關(guān)系錯位的怪現(xiàn)象。長此下去，這將導(dǎo)致農(nóng)民群眾對政府監(jiān)管部門失去信心，導(dǎo)致農(nóng)村審計權(quán)威和信譽的喪失。
5、現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟組織審計的結(jié)果處理與運用還不盡人意。在現(xiàn)行村級集體經(jīng)濟審計模式中，審計主體若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)審機構(gòu)，缺乏必要的獨立性和強制力，對審計結(jié)果的處理在多數(shù)情況下要受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的操縱。而審計主體若是農(nóng)村經(jīng)濟審計組織，基于村級集體經(jīng)濟組織隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實，加上目前尚無現(xiàn)成的富有強制力的審計整改機制，審計結(jié)果要得到全面落實，必然難上加難，尤其要對一些重大責任事情的處理，涉及領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機制、單位影響及個人感情等，更是曲折無比，使問題整改效果大打折扣。
二、對村級集體經(jīng)濟審計模式的構(gòu)想
?。ㄒ唬┐寮壖w經(jīng)濟審計組織模式的創(chuàng)新設(shè)計
在審計模式中,組織模式是行為模式的前提和基礎(chǔ),它決定和影響了行為模式。組織模式主要從領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)、運行機制等角度進行創(chuàng)新設(shè)計(參見圖1)。
1、領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計。構(gòu)建新的村級集體經(jīng)濟審計組織模式,首先應(yīng)建立起集體經(jīng)濟審計監(jiān)督聯(lián)席會議制度，歸口政府或紀委領(lǐng)導(dǎo)，具體由紀檢監(jiān)察、組織、農(nóng)林、民政、審計等部門組成，分別明確工作職責，實行分工協(xié)作，加強對村級集體經(jīng)濟審計監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。常設(shè)“集體經(jīng)濟審計中心”，既是政府直屬的履行集體經(jīng)濟審計監(jiān)督職能的事業(yè)單位，也是集體經(jīng)濟審計監(jiān)督聯(lián)席會議日常辦事機構(gòu)，對政府負責，業(yè)務(wù)上接受國家審計機關(guān)的指導(dǎo)。按照統(tǒng)籌兼顧、合理分布的原則，打破現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域的局限，效仿稅務(wù)等各行業(yè)現(xiàn)行管理機構(gòu)的設(shè)置辦法，下設(shè)若干審計站，劃批切塊明確審計范圍，全面構(gòu)建起區(qū)域集體經(jīng)濟審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，全面接收農(nóng)村經(jīng)濟審計組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部審計的工作職能。
2、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計?！凹w經(jīng)濟審計中心”統(tǒng)一負責區(qū)域集體經(jīng)濟審計監(jiān)督工作，具體包括縣級集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟及村級集體經(jīng)濟。機構(gòu)設(shè)置可借鑒國家審計機關(guān)現(xiàn)行格局，總體上分為綜合科室、業(yè)務(wù)科室及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟審計站，人員配置重點向業(yè)務(wù)科室和審計站傾斜，所需人員應(yīng)具備審計專業(yè)知識和基本技能，可從原農(nóng)村經(jīng)濟審計組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構(gòu)正式工中轉(zhuǎn)入，并根據(jù)工作需求進行招收。
3、運行機制設(shè)計。集體經(jīng)濟審計監(jiān)督聯(lián)席會議是監(jiān)督區(qū)域內(nèi)集體資產(chǎn)運行及管理情況的決策機構(gòu)，主要職能是：研究制定集體經(jīng)濟審計監(jiān)督辦法，研究制定集體經(jīng)濟審計監(jiān)督工作規(guī)劃，審核批準集體經(jīng)濟年度審計計劃，聽取“集體經(jīng)濟審計中心”工作情況匯報，協(xié)調(diào)解決集體經(jīng)濟審計中出現(xiàn)的困難和問題，推動集體經(jīng)濟審計監(jiān)督成果的運用。下設(shè)辦公室，掛靠“集體經(jīng)濟審計中心”。
“集體經(jīng)濟審計中心”認真落實集體經(jīng)濟審計監(jiān)督聯(lián)席會議決定的各項工作任務(wù)和要求，草擬集體經(jīng)濟審計項目計劃并報請聯(lián)席會議審核，按照批準的年度審計計劃開展審計，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題依據(jù)法律法規(guī)作出處理處罰，探索集體經(jīng)濟審計監(jiān)督的有效形式、方法和手段，制定審計操作規(guī)范，及時向集體經(jīng)濟審計監(jiān)督聯(lián)席會議報告工作，推動集體經(jīng)濟審計監(jiān)督機制的完善。業(yè)務(wù)上接受國家審計機關(guān)的指導(dǎo)。
“集體經(jīng)濟審計中心”要自覺加強同村民代表大會或村務(wù)監(jiān)督委員會的工作聯(lián)系，及時掌握農(nóng)村發(fā)展的態(tài)勢，了解農(nóng)民關(guān)注的熱點和難點事項,妥當納入年度審計計劃，深入開展審計或?qū)徲嬚{(diào)查，反饋審計結(jié)果,切實解決村民與集體經(jīng)濟組織及審計機構(gòu)之間信息不對稱問題,更好地維護村民的利益。（參見圖2）
?。ǘ┐寮壖w經(jīng)濟審計行為模式的創(chuàng)新設(shè)計
新的村級集體經(jīng)濟審計組織模式確立以后,將會帶來審計行為模式的創(chuàng)新, 主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1、拓展審計形式與內(nèi)容。“集體經(jīng)濟審計中心”應(yīng)堅持有所為、有所不為的原則，抓住集體經(jīng)濟運行及管理過程中的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點對象，深入開展審計監(jiān)督。主要形式及內(nèi)容是：一是開展財務(wù)收支審計，重點關(guān)注財務(wù)收入、支出的真實合法情況，達到查錯糾弊、規(guī)范收支的目的。二是開展經(jīng)濟效益審計，重點關(guān)注經(jīng)營和管理行為的經(jīng)濟性、效率性和效果性。三是開展村社干部經(jīng)濟責任審計，重點關(guān)注經(jīng)濟決策、經(jīng)濟管理、經(jīng)濟運行、經(jīng)濟效益及個人廉潔自律情況。四是開展集體經(jīng)濟投資審計，重點關(guān)注投資項目決策的可行性，項目投資額及進度控制，項目實施過程監(jiān)管，以及社會效益和經(jīng)濟效益情況。
2、豐富審計技術(shù)與手段。繼承優(yōu)良的傳統(tǒng)審計技術(shù)方法，破解習(xí)慣性的人為瓶頸因素制約，借鑒國家審計機關(guān)在審計實踐中探索出來的成功經(jīng)驗，使用統(tǒng)計抽樣法來確定審計樣本，推行內(nèi)控制度測試審計和風險評估法來確定審計重點，使用問卷調(diào)查法、實際驗證法、判斷歸納法和邏輯推理法來發(fā)現(xiàn)審計疑點，捕捉問題線索，并引入現(xiàn)代信息化審計技術(shù)，嘗試計算機輔助審計，來提高審計效率，切實提高村級集體經(jīng)濟審計的水平和質(zhì)量。
3、完善法規(guī)依據(jù)與制度。新模式的實施需要建立和完善相關(guān)法規(guī)和準則加以配套,以此確保新模式的順利推廣應(yīng)用。通常涵蓋集體經(jīng)濟審計行為的法律依據(jù)、工作程序、質(zhì)量控制、評價體系等規(guī)定。綜觀和借鑒我國國家審計相對規(guī)范的制度設(shè)計，集體經(jīng)濟審計具體需要建立《集體經(jīng)濟審計實施辦法》、《集體經(jīng)濟審計人員行為規(guī)范》、《集體經(jīng)濟審計準則》等系列性制度，解決當前有關(guān)集體經(jīng)濟管理方面法規(guī)制度不全面、不配套、不系統(tǒng)的問題，消除審計處理中的政策依據(jù)短缺的情形。
4、加快審計專業(yè)團隊建設(shè)。人是一切工作的決定性因素。加強審計專業(yè)團隊建設(shè)，關(guān)鍵是要提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)。為此，一要抓專業(yè)基礎(chǔ)。重點是要保證從業(yè)人員具備適應(yīng)審計工作需要的專業(yè)背景，鼓勵審計人員獲取從業(yè)資格和專業(yè)職稱，以此夯實從業(yè)根基；二要重審計實踐。實踐出真知。參與村級集體經(jīng)濟審計更需要基層實務(wù)歷練，充分了解村情，以便獨立有效地開展工作，取得明顯的審計成果；三要加強知識培訓(xùn)。在當前高度發(fā)達的信息化時代，知識更新日新月異，常態(tài)化開展后續(xù)教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)是把握行業(yè)發(fā)展、保持業(yè)務(wù)優(yōu)勢的有效手段，為此必須把握參學(xué)參訓(xùn)機會，及時更新知識結(jié)構(gòu)，走專業(yè)化之路。
構(gòu)建新型村級集體經(jīng)濟審計模式，蘊含著事物發(fā)展變化的一般規(guī)律，體現(xiàn)了服務(wù)與監(jiān)督并舉、治理與績效并重的審計理念，貼近于村級集體經(jīng)濟監(jiān)督的現(xiàn)實需要，顧及到村級集體經(jīng)濟未來走向和發(fā)展。與現(xiàn)行模式相比較，在領(lǐng)導(dǎo)體制上顯得更為統(tǒng)一和分明，在組織機構(gòu)上顯得更為緊密和集中，在運行機制上顯得更為完善和規(guī)范，在審計類別上顯得更為多型和適宜，在審計隊伍上顯得更為整合和專業(yè)，凸顯出更加獨立、強制、權(quán)威、綜合的特點，對于全面規(guī)范村級集體經(jīng)濟運行和管理，維護村級集體利益和保護基層群眾權(quán)益，進一步促進農(nóng)村民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的深入必將發(fā)揮更大作用。
（作者單位：舟山普陀區(qū)審計局）
