文 ／ 錢景盛
當(dāng)前，財政收支矛盾依然突出，財政支出繼續(xù)呈剛性增長態(tài)勢，政府性負(fù)債比重正在逐步加大，給各級政府及財政部門帶來新的壓力。加強(qiáng)財政支出管理，提高財政資金使用效益，積極推行財政支出績效評價，是財政改革與財政管理面臨的一項新任務(wù)；對于調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，緩解財政支出壓力，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會，有著重要的實際意義。
一、近年來財政收支形勢發(fā)生較大變化
近年來，財政收支形勢發(fā)生了較大變化，據(jù)對西湖區(qū)調(diào)查的情況，從2005年開始，收入增幅下降，增速明顯趨緩，支出剛性增大，財政壓力加大，收支矛盾突出。
1.收入增長趨緩。近年來，受房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他諸多因素的影響，區(qū)地方財政收入正在發(fā)生著較大變化。2004年度地方財政收入同比增長34.93%，2005年地方財政收入同比增長16.20%，2006年地方財政收入同比增長10.63%。區(qū)財政收入呈多年持續(xù)快速增長后，2005、2006兩年已明顯回落。收入增長趨緩的主要原因是：
①宏觀調(diào)控影響。作為區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)大幅滑坡，直接導(dǎo)致財政收入明顯下降。
②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上升為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，正逐步取代一、二產(chǎn)業(yè)，需要有培育與成長過程。
③出口退稅因素。出口退稅加重了地方財政負(fù)擔(dān)，直接影響到地方財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。
④收入基數(shù)抬高。省屬企業(yè)下放，抬高了區(qū)財政收入基數(shù)，下放企業(yè)中少有成長型企業(yè)，缺乏稅源后勁。
⑤土地資源減少。區(qū)內(nèi)可供開發(fā)的土地資源已十分有限，開發(fā)地塊日趨減少，難有新的資源性經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
2.支出增長加快。財政收入增幅趨緩，但支出卻剛性增長，增幅逐年提高，僅從2005年度支出情況就可以看出增長之快。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出同比增長14.04%，街道支出同比增長23.24%，科技園區(qū)支出同比增長30.28%，教育支出同比增長18.96%，衛(wèi)生支出同比增長22.38%，撫恤和社會福利支出同比增長53.73%，全區(qū)專項經(jīng)費(fèi)支出同比增長12.83%。支出剛性增長明顯，支出形勢日趨嚴(yán)峻。支出增長加快的主要原因是：
①本級財力減少。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財政體制調(diào)整后，區(qū)本級可用財力減少，區(qū)級財政調(diào)控能力削弱。
②法定比例上升。農(nóng)業(yè)、教育、科技按法定比例，隨財政收入的增長幅度逐年剛性增長。
③教育投入加大。教育經(jīng)費(fèi)逐年加大，占區(qū)可用財力的50%以上，教育支出已成為區(qū)財政沉重負(fù)擔(dān)。
④供養(yǎng)人數(shù)增加。財政供養(yǎng)人數(shù)呈逐年上升趨勢，區(qū)級財政已成為名符其實的“吃飯財政”。
⑤公共投入不足。文化、衛(wèi)生、民政、勞動與社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共性項目投入不足，支出欠賬多。
二、績效評價是加強(qiáng)支出管理的必然途徑
增收與節(jié)支，是財政收支管理的兩個重要方面。面對收支矛盾突出、支出壓力加大的財政收支形勢，在抓好財源建設(shè)的同時，做好節(jié)約資金、提高資金使用效益這篇文章，更有其實際意義。應(yīng)用科學(xué)、合理的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出過程及其結(jié)果，進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的的衡量比較和綜合評判，績效評價成為加強(qiáng)支出管理的必然途徑。
1.財政管理已進(jìn)入收支并重管理新階段。在深化財政改革、加強(qiáng)收支管理的新形勢下，開展財政支出績效評價，已成為政府加強(qiáng)財政收支管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府公共支出效果，提高財政資金運(yùn)行效率的有效措施。支出管理轉(zhuǎn)向效益管理的體現(xiàn)，是財政資金更好的滿足公共支出管理的必然要求。推進(jìn)財政支出績效評價，預(yù)示著財政收支管理改革趨勢，已進(jìn)入收入管理為主轉(zhuǎn)向以收支并重管理新階段。
2.邊實踐邊探索，積極推進(jìn)財政支出績效評價。在明確績效評價重要性和必要性的前提下，立足本區(qū)財政工作實際，運(yùn)用這一有效手段，有計劃地積極推進(jìn)財政支出績效評價，這是財政支出管理工作面臨的一項新工作、新任務(wù)。由于這項工作正處于起步階段，缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗和可借鑒方法，面臨的困難和問題較多，需要我們從財政管理的實際出發(fā)，積極探索、大膽實踐，以點(diǎn)到面，逐步推開，使績效評價工作取得良好成效。
三、績效評價工作面臨的困難與問題
西湖區(qū)開展財政支出績效評價工作已有兩年，已完成專項經(jīng)費(fèi)支出項目4個。從開展的情況看，存在著不少困難，主要有：
1.思想認(rèn)識不統(tǒng)一。建立財政支出績效評價機(jī)制，是黨的十六大提出的財政初次分配要體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，再次分配政府要體現(xiàn)公平原則的具體舉措，這是建立公共財政、建設(shè)節(jié)約型社會和構(gòu)建和諧社會的要求。對于這一認(rèn)識，包括各級政府及財政部門在內(nèi)，尚未形成共識，這是工作進(jìn)展遲緩的主要原因。
2.缺少可借鑒經(jīng)驗。近年來，杭州市對部分專項和單位開展了績效評價，但縣區(qū)開展的卻是屈指可數(shù)，極大部分縣區(qū)還處于觀望狀態(tài)，尚未著手這項工作。已開展試點(diǎn)的縣區(qū)，起步中困難重重，工作開展并不順利，其中面臨的一個困難，是缺乏理論支持和經(jīng)驗借鑒。
3.機(jī)構(gòu)人員未到位?？冃гu價是財政管理的新工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員，這是開展工作的前提與保證。財政部門作為這項工作的責(zé)任部門，機(jī)構(gòu)、人員不落實，很難形成工作勢頭，推進(jìn)工作的開展。目前，我市所轄縣區(qū)均未建立專門機(jī)構(gòu)，給開展這項工作帶來一定的困難。
4.制訂指標(biāo)準(zhǔn)備難度大。評價結(jié)果要充分體現(xiàn)客觀性與公正性，關(guān)鍵是要制訂科學(xué)的績效評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。制訂相關(guān)的財務(wù)指標(biāo)，財政部門有一定基礎(chǔ)，但要掌握各類支出業(yè)務(wù)，并制訂相應(yīng)的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，難度極大。缺乏相應(yīng)的評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，給工作帶來很大難度。
5.評價結(jié)果缺少激勵與制約。現(xiàn)有的績效評價法規(guī)不夠健全，績效評價的結(jié)果，只能作為具體項目或單位支出的評定結(jié)果（成果），難以進(jìn)行同類項目的橫向分析比較，達(dá)到價值成果共享的效果。激勵與制約措施缺少法律依據(jù)，評價結(jié)果缺少激勵與制約力，難以發(fā)揮兩者的積極作用。
四、推進(jìn)績效評價工作的幾點(diǎn)建議
上述困難與問題，是績效評價工作進(jìn)展遲緩的主要原因，要改變這一被動局面，加快西湖區(qū)財政績效評價工作的開展，筆者建議應(yīng)從以下方面做出努力：
1.加強(qiáng)評價工作管理力度?？冃гu價是財政支出管理的重要內(nèi)容，最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益，是構(gòu)建和諧社會的必然要求。區(qū)各級政府和財政部門要統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大財政績效評價的管理力度，在財政內(nèi)部建立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，充實專職管理干部，制定與完善各項工作制度，把績效評價工作扎實地開展起來。
2.建立科學(xué)規(guī)范的評價指標(biāo)體系。加快績效評價工作步伐，上級財政部門應(yīng)盡快建立分類的評價指標(biāo)體系，按照政府收支分類改革一般預(yù)算支出科目要求，按基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項、農(nóng)林水利、工交事業(yè)、文體廣事業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、城市維護(hù)等財政支出為主要內(nèi)容，采用定性和定量指標(biāo)，制定出財政分類支出指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，形成合科學(xué)、規(guī)范和評價體系，使績效評價更具操作性。
3.以點(diǎn)到面逐步推進(jìn)評價工作。政府及財政部門要把績效評價作為財政管理的主要內(nèi)容，有計劃地開展起來?？稍谙雀阍圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行大量實踐與探索，逐步擴(kuò)大評價范圍?？上纫缀箅y，先對管理基礎(chǔ)相對較好的專項支出項目進(jìn)行評價，再逐步對單位或部門的整體性支出進(jìn)行評價。通過不懈努力，使績效評價成為財政支出管理一項不可或缺的經(jīng)常性工作。
4.防止績效評價流于形式。實施財政支出績效評價制度，其目的是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改變重資金、輕分配、輕支出管理的現(xiàn)象，從整體上提高財政資金的使用效益。在績效評價具體操作中，應(yīng)充分體現(xiàn)客觀、公正原則，對評價對象實事求是地進(jìn)行比較、分析與評判。嚴(yán)格把握尺度，堅持評價質(zhì)量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效評價流于形式。
5.充分應(yīng)用績效評價成果。財政支出績效評價結(jié)果，要用于財政支出管理的工作實際，充分體現(xiàn)其使用價值。要應(yīng)用激勵和約束機(jī)制，對優(yōu)良等次以上的評價成果，財政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)肯定其成果，推廣和應(yīng)用于預(yù)算編制與執(zhí)行的實際工作。對優(yōu)良等級以下的結(jié)果，財政部門應(yīng)引起重視，對被評價單位予以一定制約，并在年度預(yù)算安排上從嚴(yán)控制。
（作者單位：西湖區(qū)財政局）
