一、以制度構建為基本切入點
在財政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是全球范圍內(nèi)普遍存在的一種客觀現(xiàn)象。比如，美國國庫中也有沉淀資金，以2002至2003年為例，其國庫日終最高現(xiàn)金余額達700億美元。然而，如果沉淀資金規(guī)模過大，也就意味著資金的閑置或浪費、機會成本的提升以及管理效率的下降。因此，治理超量財政沉淀資金，是世界各國面臨的共同任務。
我們今天遇到的財政資金管理問題，并不是孤立的。以美國為首的工業(yè)化國家，早在20世紀80年代之前也遇到了同樣的問題。那時，美國財政部門在預算管理中的任務主要有兩個：一是保證公共資金流向相應的預算單位，二是控制預算撥款的速度。這樣做的結果導致了一個嚴重的問題，即財政部門將重點放在公共資金是否按預算進行撥付的問題上，預算單位將重點放在本部門是否得到相應的預算資金以及如何繼續(xù)“要錢”的問題上，而資金是否得到有效利用、預算目標是否得到有效執(zhí)行等問題卻被擱置一邊。更嚴重的是，一旦出現(xiàn)資金缺口，為完成預算目標，往往通過借款的方式來解決，無形中擴大了政府的借債規(guī)模，增加了政府債務負擔。在隨后的30多年時間里，美國興起了以績效預算為核心的現(xiàn)代財政治理變革，通過完善預算分配、加強國庫監(jiān)控、實施績效問責等措施，逐步減少財政存量資金，不斷提高財政治理的現(xiàn)代化水平。
歷經(jīng)30多年構建起講求績效的現(xiàn)代財政制度，逐步解決財政存量資金問題，美國的教訓與經(jīng)驗值得我們學習借鑒。歸根結底，還是要從現(xiàn)代財政制度這一根本性因素上著手。沒有構建起良好的制度，即使靠行政手段短時間內(nèi)盤活一部分存量資金，但是將會付出非常高的協(xié)調(diào)、組織等行政成本。一旦政府主要領導的關注重心轉移到其他方面，財政資金又會重新閑置、沉淀下來。如果構建起了良好的制度，可以花費較低的行政成本，既可以盤活當前已經(jīng)發(fā)生的存量資金，又可以確保未來不再出現(xiàn)大量的非理性的閑置、沉淀資金。
二、消除深層次制度阻礙
借鑒國外經(jīng)驗的同時，我們也要充分認識到我國單一制國家的實際情況。盤活財政存量資金，看似是財政部門的事情，實質(zhì)上關乎全局，不僅各級政府，乃至社會上的企業(yè)和家庭，都會因為受到影響。因為它革新的是政府花錢的方式，也就改變了政府與市場合作參與資源配置、與社會合作參與收入分配的方式，也就改變了政府提供公共服務、調(diào)控宏觀經(jīng)濟的方式。當然，從財政自身來看，盤活財政存量資金似乎是因為預算編制與執(zhí)行不科學、國庫現(xiàn)金管理滯后等問題，但客觀地說，這些技術層面的問題是由政府間事權劃分、財政管理制度、部門資金配置權益等深層次阻礙衍生出來的。單純地改進預算和國庫管理制度，不從根源上解決問題，就會陷入“頭痛醫(yī)頭、腳頭醫(yī)腳”的誤區(qū)，不僅對盤活財政存量資金沒有助益，反而會耽誤了新常態(tài)經(jīng)濟大環(huán)境之下我國改革與發(fā)展的機遇。
盤活財政存量資金，技術上的難度并不大，只是沒有制度基礎執(zhí)行起來成本很高，難以短時間內(nèi)完成。下一階段，應站在建立現(xiàn)代財政制度的頂層設計高度上，運用統(tǒng)籌規(guī)范管理所有財政資金的全局眼光，以財政改革為盤活的依憑，以盤活為財政改革的引領。
首先，長期內(nèi)要逐步順應經(jīng)濟新常態(tài)需要，理順中央與地方事權關系。結合政府簡政放權改革，該地方管理的事權交給地方管理，該中央提供財力保障的支出責任由中央提供，形成各級政府穩(wěn)定的支出責任，為盤活財政存量資金消除深層次的制度阻礙。反過來，以盤活為加強財政資金管理的手段，倒逼政府明確新常態(tài)經(jīng)濟下財政資金需要支持的重點領域，進而明晰政府間分工。
其次，中短期內(nèi)要以深化預算管理體制改革為目標，建立清晰穩(wěn)定的財政收支框架。通過盤活財政存量資金改善財政管理，引領預算公開、全口徑預算、中期財政規(guī)劃、跨年度預算平衡機制等預算管理制度改革步伐，規(guī)范國庫賬戶管理，提升現(xiàn)金管理水平，形成符合現(xiàn)代財政制度要求的財政收入和支出管理體系框架。
第三，調(diào)動部門積極性，避免財政資金二次沉淀。部門利益是政府運轉客觀存在的自然現(xiàn)象，并不可怕?？膳碌氖遣块T利益的分割固化導致的效率低下。良性運轉的部門利益恰恰是政府履職的重要基礎。盤活資金，其實也就是部門利益的盤活。因此，要正確對待部門利益，打破部門資金分配權，推動部門資金可分可合、項目資金可撥可收，對盤活財政存量資金成效顯著部門，政府應該予以表彰。同時，允許部門在盤活財政存量資金和統(tǒng)籌使用中擁有話語權，從而避免資金收回之后在財政部門二次沉淀，促使部門主動作為，發(fā)揮其對相關行業(yè)和項目的技術、信息優(yōu)勢。
第四，推進績效管理，加強監(jiān)督審計。財政資金使用需要按績效說話，將全口徑預算與績效預算融合在一起，形成跨越預算平衡周期的全口徑績效預算，統(tǒng)籌管理政府財力，不斷優(yōu)化財力結構，滿足各級政府擔當事權的財力需求。與此同時，還要強化跟蹤審計，不僅財政內(nèi)部的監(jiān)督檢查部門要持續(xù)關注財政資金的統(tǒng)籌使用，還要發(fā)揮財政部門之外的審計部門的審計力量。
三、以績效為導向分類推進
當前，實現(xiàn)上述盤活財政存量資金的中長期目標，需要以資金使用是否有效率為經(jīng)，以資金能否發(fā)揮良好效益為緯，分類推進財政存量資金的盤活工作。按照前文分析，財政存量資金主要為一般公共預算和政府性基金預算中出現(xiàn)的結轉結余資金、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預算周轉金。從資金管理和使用者的角度看，結轉結余資金屬于相關資金管理和使用者應支不支造成的存量，而預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預算周轉金形成的存量屬于相關資金管理和使用者可支未支造成的存量。而這些資金，有一些當前已經(jīng)沉淀下來形成了存量，在問題尚未得到根治之前難免還會再形成一些存量。由此，可以構建相應的表格對財政存量資金加以分類，以績效為導向，對不同類型的財政存量資金采取不同的盤活方式（見表2）。
表2 盤活財政存量資金的方式選擇
財政存量資金 已有存量資金 新增存量資金
一般公共預算 政府性基金預算 一般公共預算 政府性基金預算
應支不支 結轉資金 績效問責，部分收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計 績效問責，部分收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預算，跟蹤審計 績效問責，壓減地區(qū)或部門預算規(guī)模、上級轉移支付規(guī)模，部分收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計 績效問責，壓減地區(qū)或部門預算規(guī)模、上級轉移支付規(guī)模，部分收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預算，跟蹤審計
結余資金 績效問責，全部收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計 績效問責，全部收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預算，跟蹤審計 績效問責，壓減地區(qū)或部門預算規(guī)模、上級轉移支付規(guī)模，全部收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計 績效問責，壓減地區(qū)或部門預算規(guī)模、上級轉移支付規(guī)模，全部收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預算，跟蹤審計
可支未支 預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 統(tǒng)籌使用支持重點領域 — 控制新增比例，超出比例部分統(tǒng)籌使用支持重點領域 —
預算周轉金 調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 — 控制新增比例，超出比例部分調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 —
具體來說，一是對于應支不支的已有存量資金，要實施績效問責，在收回資金的同時，實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預算中的存量資金調(diào)入一般性預算。二是對于應支不支的新增存量資金，要實施績效問責，壓減相應地區(qū)和部門的預算規(guī)模以及上級政府和部門的轉移支付規(guī)模，同時實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預算中的存量資金調(diào)入一般性預算。三是對于可支未支的已有存量資金，要通過統(tǒng)籌使用，將可以使用的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于支持重點領域發(fā)展，將可以使用的預算周轉金調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。四是對于可支未支的新增存量資金，要切實控制新增比例，超出比例部分的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金要統(tǒng)籌使用支持重點領域發(fā)展，超出比例部分的預算周轉金要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
