文 ／ 倪萬紅
行政事業(yè)單位作為國家政策的直接貫徹和執(zhí)行者，其收入基本來源于財(cái)政資金；由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較企業(yè)簡單，因此，在內(nèi)控制度建設(shè)上普遍存在一些問題，制約了行政事業(yè)單位的工作效率，影響了會計(jì)信息的真實(shí)性。在信息管理時代，加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對于防止舞弊行為的發(fā)生，保證國家財(cái)政資金的安全顯得十分重要和迫切。對此，筆者結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況，就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)談些看法。
一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題
1.費(fèi)用支出缺乏有效控制。目前，行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費(fèi)的支出（特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)等）普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計(jì)人員就予以報(bào)銷。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項(xiàng)資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。
2.固定資產(chǎn)管理比較薄弱。實(shí)行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但對資產(chǎn)的使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。如相當(dāng)部分行政單位未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，對于購置的固定資產(chǎn)未能及時登記入賬，未按規(guī)定登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，資產(chǎn)保管責(zé)任不明確等，極易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失，賬外資產(chǎn)也時有發(fā)生。
3.財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)。財(cái)務(wù)部門只起到“核算”、“付款”作用，對單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務(wù)部門實(shí)施必要的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。如一些行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門對于房租收入，往往只負(fù)責(zé)對收入登賬核算，而對收入額確定是否合理、是否按合同及時收取、是否做到應(yīng)收盡收等卻未能實(shí)施必要的財(cái)務(wù)監(jiān)控。
4.票據(jù)管理不夠嚴(yán)格到位。票據(jù)的購、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺賬；對票據(jù)使用情況未建立定期或不定期抽查制度，導(dǎo)致一些執(zhí)收部門延期上繳相應(yīng)收入，甚至出現(xiàn)挪用公款問題；對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗(yàn)、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。
5.崗位設(shè)置不夠合理。由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。
7.預(yù)算控制比較薄弱。隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng)，但仍較薄弱，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因
1.內(nèi)控意識淡薄。良好的內(nèi)控意識是內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要保證。但從筆者了解情況看，一些部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識還不夠到位，內(nèi)控意識淡薄。重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解。有的認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面反正有會計(jì)核算中心把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么重要了；有的則把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事；行政事業(yè)單位長期實(shí)行的“一支筆”制度流于形式。
2.內(nèi)部控制體系不夠完善。財(cái)政部制定的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》主要是針對企業(yè)的，對行政事業(yè)單位的適用性較差，行政事業(yè)單位迄今為止也沒有內(nèi)部控制制度。有些單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法，僅就其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經(jīng)驗(yàn)、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制往往過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，沒有建立規(guī)范的內(nèi)審制度，如何審，審后怎么處理，都沒有明確的規(guī)定，部分單位根本就沒有內(nèi)審部門。
3.與會計(jì)核算中心的溝通銜接不夠，影響了單位財(cái)務(wù)管理的及時有效實(shí)施。行政事業(yè)單位會計(jì)集中核算后，由會計(jì)核算中心對行政事業(yè)單位集中辦理會計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會計(jì)主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財(cái)務(wù)管理的有效實(shí)施。
4.部分單位財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需要。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實(shí)都離不開人，尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員；但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會計(jì)核算較為簡單，財(cái)務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。還有許多單位的財(cái)務(wù)人員由業(yè)務(wù)人員兼任，對財(cái)務(wù)知識不了解，難以實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督責(zé)任。
5.外部監(jiān)督力量對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查還顯得不夠。目前作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門，大多偏重于對單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，也在一定程度上使得行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系不夠完善。
三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議
首先，要完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。
1.強(qiáng)化部門預(yù)算控制。一是在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，核定具體支出額度，明確各項(xiàng)支出的方向和用途。專項(xiàng)資金力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。二是在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。一方面應(yīng)在支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生；另一方面建議建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予主管單位和財(cái)政部門一定的預(yù)算高速權(quán)力，使預(yù)算單位在實(shí)際情況發(fā)生變化時，可以快捷、簡便、高效地調(diào)整預(yù)算。
2.加強(qiáng)票據(jù)管理。利用軟件系統(tǒng)加強(qiáng)票據(jù)管理，規(guī)范票據(jù)領(lǐng)購、使用、登記等程序。嚴(yán)格票據(jù)繳驗(yàn)制度，購領(lǐng)新票據(jù)前必須將使用過的票據(jù)進(jìn)行繳驗(yàn)，按照先領(lǐng)后用的程序，對未使用完的票據(jù)及時銷號；嚴(yán)格按票據(jù)使用范圍使用，各專用票據(jù)間不得串用；建立起收費(fèi)票據(jù)使用登記制度，定期向財(cái)政部門報(bào)告領(lǐng)、用、存情況。
3.加強(qiáng)債權(quán)、債務(wù)控制。定期對債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，尤其對跨年度的應(yīng)收款加大催收力度，及時回收陳欠款項(xiàng)和個人借款，避免和減少資產(chǎn)流失，壞賬損失須經(jīng)嚴(yán)格程序?qū)徟硕?，杜絕因單位財(cái)政財(cái)務(wù)不合規(guī)收支行為而引起的往來款掛賬。
4.資產(chǎn)保全控制。各單位必須嚴(yán)格遵守國家規(guī)定的現(xiàn)金開支范圍，核定每日庫存現(xiàn)金量；支票填寫須與發(fā)票、入庫單、訂單等核對；印章分專人保管，防止資金被挪用。實(shí)物資產(chǎn)做好產(chǎn)權(quán)登記，完善資產(chǎn)處置，避免資產(chǎn)流失。
其次，要落實(shí)措施，確保內(nèi)部控制有效的執(zhí)行。
1. 進(jìn)一步加大宣傳培訓(xùn)力度，努力提高單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識。單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居主導(dǎo)地位。按照《會計(jì)法》和《內(nèi)部會計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人作為單位財(cái)務(wù)與會計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對本單位內(nèi)控制度的合理性、有效性應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化對行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控知識方面的宣傳培訓(xùn)，使他們能充分認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識，從而切實(shí)履行起健全單位內(nèi)部控制的職責(zé)。
2.切實(shí)提高內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性。在確保制度科學(xué)合理、符合實(shí)際的基礎(chǔ)上，各單位應(yīng)狠抓各項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)，加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確保做到有章可循、有章必循、違章必究，以提高內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性。建立相對獨(dú)立的內(nèi)審小組，有條件的單位應(yīng)設(shè)立內(nèi)審部門，定期對本單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度作出評價，監(jiān)督單位制定的各項(xiàng)制度和預(yù)算執(zhí)行情況。
3.重視與會計(jì)核算中心的溝通銜接，及時掌握實(shí)施內(nèi)部控制所需相關(guān)信息。會計(jì)核算中心應(yīng)認(rèn)真履行核算監(jiān)督職責(zé)，努力提高會計(jì)信息的及時準(zhǔn)確性，并著重反饋和控制預(yù)算的執(zhí)行信息，通過核對各部門預(yù)算指標(biāo)情況，對預(yù)算指標(biāo)實(shí)行即時控制，杜絕超預(yù)算用款。實(shí)行會計(jì)集中核算的行政事業(yè)單位，必須認(rèn)真建立各類備查賬，并與核算中心進(jìn)行核對，回饋意見和建議。有條件的單位可實(shí)現(xiàn)與核算中心信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，便于及時獲取信息，提高內(nèi)部控制的效果。
4.強(qiáng)化教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。有關(guān)主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重視多種形式的會計(jì)繼續(xù)教育。只有建設(shè)好一支業(yè)務(wù)過硬、嚴(yán)以律已、思想業(yè)務(wù)素質(zhì)好的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍，才能貫徹實(shí)施好各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有效發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)管作用，從而杜絕不規(guī)范行為的發(fā)生。
5.發(fā)揮有關(guān)職能部門作用，把內(nèi)部控制檢查作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。財(cái)政部門是會計(jì)與內(nèi)部控制工作的主管部門，應(yīng)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)，將行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)作為會計(jì)管理工作的重要內(nèi)容，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的完善。審計(jì)部門是內(nèi)部控制實(shí)施的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期不定期對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度及其執(zhí)行進(jìn)行專門審計(jì)。
（作者單位：余杭區(qū)會計(jì)核算中心）
