近年來，各級財政每年用于公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資逐年增長，政府投資工程管理日趨完善，政府工程建設(shè)活動和管理行為也越來越規(guī)范，政府投資項目對促進(jìn)巴州經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在財政審核過程中發(fā)現(xiàn)，由于項目單位在申報、組織、管理方面存在一些如項目立項手續(xù)不完備、施工圖設(shè)計深度不夠、超概算情況較為普遍、招標(biāo)文件及合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計變更現(xiàn)場簽證和資金管理不規(guī)范等問題，政府投資建設(shè)項目結(jié)算價超合同價現(xiàn)象較為嚴(yán)重，增大了財政支出，給財政資金安排造成巨大的壓力。如何監(jiān)管和規(guī)范政府投資，一直是評審中心探索和思考的課題，現(xiàn)結(jié)合巴州評審工作的實踐，就如何加強政府投資監(jiān)管、提高資金使用效益作一些探討。
一、當(dāng)前政府投資項目存在的主要問題
（一）基本建設(shè)程序履行方面
基本建設(shè)程序是指建設(shè)項目從設(shè)想、評估、決策、設(shè)計、施工、竣工驗收到投入使用的整個建設(shè)過程中，基本建設(shè)項目必須遵循的先后順序，反映了建設(shè)項目本身的特點和客觀規(guī)律，是建設(shè)項目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統(tǒng)地以簡化審批環(huán)節(jié)為前提，“特事特辦、急事急辦”，環(huán)節(jié)能減則減，費用能省就省，倉促上馬，忽視了前期工作的重要性，為項目實施留下很大的隱患，欲速則不達(dá)。1、部分項目不能嚴(yán)格遵循項目建設(shè)基本程序。一是個別項目沒有納入計劃，無立項報建手續(xù)就開工建設(shè)，即未批先建。二是項目申報時缺乏論證。往往以立項報告代替了項目建議書和可行性研究報告，缺少科學(xué)依據(jù)和專家論證，概算編制流于形式，為了使項目立項能夠順利審批通過，在向有關(guān)部門申報材料時，少報投資額，少繳規(guī)費，以致造成投資估算不準(zhǔn)確。三是有的項目只申報主體工程計劃，未申報附屬配套工程，在項目實施后，才逐漸將原來隱匿未報的各項投資列舉出來，要求調(diào)整概算、增補資金的報告接踵而來，為使項目盡快交付使用，政府投資因此不得不接連追加，致使項目實施、竣工后超概（預(yù)）算嚴(yán)重。四是有的項目資金沒有落實就開工建設(shè)，由施工方先墊資，由此衍生出建設(shè)資金不足、拖欠工程款、延期交付使用等問題。2、工程造價控制不力，超概算投資較為普遍。一是工程建設(shè)管理具有很強的專業(yè)性，建設(shè)單位臨時抽調(diào)行政人員進(jìn)行項目管理，抽調(diào)人員不熟悉法定工程基本建設(shè)程序，缺乏基本的工程建設(shè)知識，在項目決策、合同管理等方面經(jīng)驗不足，無法對工程投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行有效控制。二是個別項目在規(guī)劃申報時由于時間倉促、論證不充分等原因，致使審批建設(shè)規(guī)模與實際需要不相符，在項目實施過程中需變更建設(shè)規(guī)模時，建設(shè)單位又不按規(guī)定程序報批。三是建設(shè)項目超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè)，超投資估算的投資行為，其根本原因在于政府投資項目資金主要來源于政府財政性資金，資金屬于無償撥付和使用的。如某福利院康復(fù)樓，該工程發(fā)改委批復(fù)投資額574 萬元，中標(biāo)價為574.2 萬元，送審價為1369.75 萬元，其中變更部分送審價756.28 萬元，經(jīng)審計審定為898.90 萬元，核減470.85 萬元，核減率為34.37％。超概算增加投資324.9 萬元，超批準(zhǔn)的概算56.6％。
（二）項目招投標(biāo)階段1、一些項目標(biāo)底控制價或投標(biāo)預(yù)算編制粗糙，相關(guān)單位審查不嚴(yán)謹(jǐn)，招投標(biāo)走過場、流于形式，結(jié)算時采取“低中標(biāo)，勤簽證，高結(jié)算”，致使工程造價失控。如某學(xué)生宿舍樓，投標(biāo)時為了能夠中標(biāo)，報價直降19%，最終以390 萬元中標(biāo)，該工程竣工決算送審價為907萬元，超中標(biāo)價的132%。2、招投標(biāo)程序不規(guī)范。政府投資項目大多數(shù)都能遵守招投標(biāo)程序，嚴(yán)格進(jìn)行招投標(biāo)，但仍有個別項目招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范。一是招標(biāo)范圍僅限于建筑安裝主體部分，而將應(yīng)招標(biāo)的一些附屬配套、零星工程不招投標(biāo)，通過直接簽訂合同或協(xié)議的方式確定，最后決算時放進(jìn)主體工程一并辦理決算。二是一些工程項目招投標(biāo)只是走走形式，施工單位都是內(nèi)定好的。三是部分附屬配套工程從資料顯示沒有進(jìn)入招投標(biāo)程序，如某些學(xué)校室外道路、圍墻、綠化、管線工程是由校領(lǐng)導(dǎo)和本單位人員的人員組成評標(biāo)委員會，評標(biāo)成了形式走個過場而已，失去招投標(biāo)的意義。3、由于前期工作不到位，一些合同采用了暫定價的形式，約定在結(jié)算時據(jù)實調(diào)整。
（三）項目實施階段1、個別項目沒有實行監(jiān)理制。有的項目單位為了省錢，該辦理的手續(xù)未辦，該實行工程監(jiān)理的未實行，該繳納的稅費未繳。特別是在實行工程監(jiān)理的問題上，部分建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，附屬配套、維修改造簡單的工程無需監(jiān)理，有沒有監(jiān)理意義不大，花這個錢覺得冤枉，忽略了工程質(zhì)量監(jiān)管的必要性。2、設(shè)計變更頻繁，隱藏工程影像資料缺失。一是由于前期地勘資料不詳細(xì)、設(shè)計不完善、審查不到位等原因，部分建設(shè)單位未履行工程簽證手續(xù)，“隨做隨簽”，有的簽證報結(jié)算資料時臨時補簽，引起工程結(jié)算費用失控的現(xiàn)象。二是隱藏工程經(jīng)項目單位、施工單位、監(jiān)理單位驗收后，由于影像資料不足，對施工單位上報的簽證內(nèi)容及工程量難以甄別，給項目評審帶來了很大難度。3、現(xiàn)場管理不到位。一是建設(shè)單位臨時指派人員負(fù)責(zé)項目建設(shè)，指派人員對建設(shè)工程管理知識了解不多，對現(xiàn)行的基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)管理制度等不熟悉，無法有效地進(jìn)行管理，對設(shè)計變更、施工簽證缺乏有效的約束,出現(xiàn)有些工程簽證資料不全，有的只對工程量進(jìn)行簽證，不確定價格，有的工程現(xiàn)場簽證不及時，待工程完后再集中補簽，影響了簽證的真實性和時效性；二是送審的工程預(yù)結(jié)算資料不規(guī)范、不齊全，內(nèi)容不真實，影響了評審的進(jìn)度和效率。4、部分行政領(lǐng)導(dǎo)考慮不同要求調(diào)整。在一些項目的前期和建設(shè)實施過程中，領(lǐng)導(dǎo)的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)不斷擴(kuò)大提高，造成投資增加。5、工程監(jiān)理履職不力。在工程簽證資料中因監(jiān)理簽證不實造成的虛報工程造價的比重較大監(jiān)理對施工單位隨意變更的工程內(nèi)容違規(guī)簽證；有的工程現(xiàn)場監(jiān)理簽證不及時，待工程完后再集中補簽，影響了簽證的真實性和時效性。
（四）基本建設(shè)財務(wù)管理弱化1、部分建設(shè)單位在基本建設(shè)會計核算的程序、核算范圍、方法、財務(wù)管理等方面內(nèi)控制度不健全，財務(wù)人員對基本建設(shè)財務(wù)業(yè)務(wù)不熟，2、資金管理不規(guī)范。有的項目建設(shè)資金與單位經(jīng)費賬戶混存混用，不能清晰反映建設(shè)資金的收入、支出和結(jié)余情況，造成建設(shè)資金利息收入核算不清，且未按國庫集中支付要求支付工程款。3、會計核算不規(guī)范。部分建設(shè)單位對所實施的建設(shè)項目不能嚴(yán)格按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》和《國有建設(shè)單位會計制度》規(guī)定設(shè)置會計科目，大多是混在本單位經(jīng)費賬簿中核算，未能按要求做到分賬核算，不能準(zhǔn)確反映基建項目資金使用情況，難以保證專款專用。4、會計科目使用不準(zhǔn)確。將招標(biāo)代理費、工程設(shè)計費、工程監(jiān)理費等待攤投資支出，列入行政經(jīng)費或擠占其他專項資金，致使會計信息失真。
（五）項目完工階段1、竣工決算或驗收評價制約機制不完善。由于目前對不及時進(jìn)行竣工決算的項目缺乏制約機制，部分建設(shè)項目已交付使用，但結(jié)算遲遲不報審，工程資料提交拖沓，到了年末卻急于結(jié)算的現(xiàn)象，導(dǎo)致年底工程結(jié)算審核出現(xiàn)嚴(yán)重的“堵車”；有的項目竣工兩三年了，建設(shè)單位才將結(jié)算資料送審，造成決算送審資料缺失、內(nèi)容不全，去現(xiàn)場勘察核實，由于年限較長，特別是隱蔽工程面目全非，這不僅給評審工作帶來了很大壓力和現(xiàn)場核實困難，也導(dǎo)致施工單位、材料供貨商、民工上訪等，造成不良的社會影響；從實際情況看，項目竣工驗收也只是由建設(shè)單位組織相關(guān)政府部門和參建單位開會、總結(jié)、看現(xiàn)場，注重形式，而對項目概預(yù)決算執(zhí)行情況、資金使用、投資效益沒有進(jìn)行綜合評估，不利于政府對投資的控制和全面考核建設(shè)成果。2、完工項目竣工財務(wù)決算未按時辦理。建設(shè)項目竣工后，不在規(guī)定的時間內(nèi)編制竣工財務(wù)決算，致使交付使用資產(chǎn)賬面價值不清無法入賬。3、缺乏對項目投資效益的績效考評。政府投資項目既要注重經(jīng)濟(jì)效益，更要注重社會效益。目前尚未建立科學(xué)有效的績效考評體系，致使政府投資項目是否投向了不該投的地方，或是投資效益低下，投資效果無法考量。
二、原因分析1、項目工期要求緊，急于開工建設(shè)，沒有對項目的必要性、經(jīng)濟(jì)性和可行性進(jìn)行充分的論證和優(yōu)化，導(dǎo)致前期工作不細(xì)，缺項、漏項導(dǎo)致投資估算失控。2、個別單位對基本建設(shè)程序的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，重視項目申報，對資金使用和投資控制意識淡薄，隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容。3、由于建設(shè)項目的階段性特點，建設(shè)單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員，普遍對基本建設(shè)程序、工程概預(yù)算和項目管理知識缺乏了解，工程建設(shè)過程中的設(shè)計變更、不合規(guī)簽證較多，勢必會影響到工程造價的變動。4、開工建設(shè)期的材料費、人工費較計劃期的增幅大造成費用加大。5、前期編制概算、預(yù)算時，未將建設(shè)項目室外配套的地坪、綠化、管網(wǎng)等工程必須發(fā)生的相關(guān)費用列入其中。6、招標(biāo)文件及合同條款的設(shè)置不嚴(yán)密，導(dǎo)致招標(biāo)項目工程造價留有活口，工程投資得不到有效控制。7、參建各方對投資控制意識較淡薄，存在搭車現(xiàn)象。認(rèn)為只要資金用在了項目上，政府就應(yīng)出錢補上缺口部分。8、財務(wù)人員對現(xiàn)行基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定和國有建設(shè)單位會計核算辦法不夠熟悉悉，導(dǎo)致執(zhí)行制度困難，不能據(jù)此正確進(jìn)行會計核算。
三、加強政府投資項目管理的對策（一）嚴(yán)格政府投資項目建設(shè)的立項審批。有關(guān)職能部門必須參與政府投資項目的可行性分析和論證，在充分論證和科學(xué)選擇的基礎(chǔ)上，一旦通過發(fā)改部門立項批復(fù)，應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的項目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)實施，保證立項的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。對于未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改變建設(shè)內(nèi)容而造成預(yù)算超支的，政府不予追加建設(shè)資金。（二）完善政府投資項目計劃編制程序，先由各項目主管部門提出建議，經(jīng)發(fā)改部門會同財政部門綜合平衡，編制年度政府投資項目計劃，經(jīng)政府同意后，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，報人代會審議后下達(dá)執(zhí)行。納入政府年度投資計劃的項目，應(yīng)具備兩個基本條件，一是初步設(shè)計和概算已按規(guī)定批準(zhǔn)，二是資金已落實或已明確來源，否則項目的投資總額就很難控制。（三）嚴(yán)格招投標(biāo)程序，規(guī)范招投標(biāo)活動。一是政府投資項目只要達(dá)到《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定規(guī)模的勘察、設(shè)計、施工，監(jiān)理和有關(guān)設(shè)備材料，必須按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)。二是建設(shè)單位對達(dá)到招投標(biāo)條件的圍墻、綠化、室外管網(wǎng)、地坪等零星工程，必須進(jìn)行招投標(biāo)，不得“搭車”建設(shè)。三是積極推動招投標(biāo)信用體系、代理機構(gòu)和評標(biāo)專家管理等制度建設(shè)，強化招投標(biāo)行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，加大對提供虛假信息的投標(biāo)單位懲罰力度。（四）加強對施工合同的管理。加強合同文本的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，中標(biāo)合同中應(yīng)明確合同價款及調(diào)整和結(jié)算的具體方法，以及風(fēng)險范圍、超出范圍和工程變更、現(xiàn)場簽證、增加工程處理辦法等。工程施工中，嚴(yán)格合同的執(zhí)行，對違反合同約定的事實或嚴(yán)重超概算的工程量一律不予認(rèn)可，嚴(yán)禁概算低標(biāo)準(zhǔn)，施工高標(biāo)準(zhǔn)，加強施工簽證和進(jìn)度管理，嚴(yán)格工程設(shè)計變更審批，防止既成事實，先斬后奏，杜絕結(jié)算超標(biāo)底的情況發(fā)生。（五）加強財政投資評審職能作用，強化政府投資項目資金管理。財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是強化政府投資項目資金管理、規(guī)范投資行為、提高投資效益的重要手段，可以為財政支出預(yù)算提供可靠的依據(jù)，為財政部門參與政府投資項目管理，強化項目資金管理提供技術(shù)保障。通過對政府投資項目實行全面的評審與監(jiān)督，強化和規(guī)范項目的申報、立項、實施和質(zhì)量控制，確保財政資金使用的合理性和合規(guī)性。（六）加強竣工結(jié)算資料的管理。一是結(jié)算資料的完整性。建設(shè)單位應(yīng)加強對工程結(jié)算資料的收集、整理和保管，保證結(jié)算資料的完整性和連續(xù)性。二是結(jié)算資料的時效性。對于政府投資完工的建設(shè)項目按照要求及時提交評審資料。（七）要逐步建立政府投資項目的公示制度。逐步公開政府投資項目信息，將項目建設(shè)和裝修標(biāo)準(zhǔn)、開支情況公布于眾，將政府投資項目的決策納入到社會監(jiān)督之中，廣泛吸取各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度，提高決策的民主化。以擴(kuò)大財政投資評審的影響力，使財政投資項目管理和財政支出更加公開、透明，并接受社會監(jiān)督。（八）結(jié)合財政支出績效評價，反饋政府投資項目資金管理成效。因政府投資項目具有復(fù)雜性、專業(yè)性、多樣性等特點，建設(shè)項目之間差異大、建設(shè)周期長、項目效益不確定性大，為提高財政資金投資效益，杜絕財政資金的損失浪費和低效使用，應(yīng)充分發(fā)揮財政投資評審專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，探索建立健全政府投資項目績效評價體系，結(jié)合項目投資預(yù)決算審核，準(zhǔn)確反映和分析財政資金的使用效益情況，對政府投資項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益做出客觀評價，為政府投資項目結(jié)構(gòu)優(yōu)化和宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。（作者單位：巴音郭楞蒙古自治州財政局）
