廣安市財政局
近年來，廣安市積極轉(zhuǎn)變財政投入和支持方式，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，通過在全國率先試點(diǎn)政府與社會資本合作（PPP）模式開展“潔凈水”行動，加快PPP模式推廣運(yùn)用，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，破解政府公共領(lǐng)域建設(shè)資金瓶頸難題，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會多方共贏，推動經(jīng)濟(jì)社會快節(jié)奏、高速度、超常規(guī)發(fā)展。
一、總體情況
2014年10月，廣安市響應(yīng)財政部關(guān)于推進(jìn)PPP試點(diǎn)精神，編制“潔凈水”行動綜合治理PPP試點(diǎn)方案上報財政部，率先在全省通過PPP模式對政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了有益探索，成為全省第一批納入財政部PPP模式推廣的備選項(xiàng)目，并成功入選財政部第二批全國PPP示范項(xiàng)目。2015年，廣安市加快推進(jìn)PPP模式深度運(yùn)用，建立全市統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目儲備庫，截至2015年底，共篩選推出PPP項(xiàng)目56個，總投資達(dá)356億元，目前已有6個項(xiàng)目完成投資人招標(biāo)，總投資81.1億元，涉及污水處理、流域治理、水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，其中5個項(xiàng)目已開工建設(shè)，完成投資9.5億元。
二、主要做法
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，匯聚工作合力。按照市委、市政府關(guān)于推進(jìn)PPP工作要求，廣安市財政局于2014年10月成立了由局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，黨組成員任副組長、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人為成員的推進(jìn)PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由分管副局長兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，其中債務(wù)金融科負(fù)責(zé)政策文件制定、項(xiàng)目庫建立、協(xié)調(diào)指導(dǎo)，投資管理科負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核、合同條款擬訂、項(xiàng)目實(shí)施管理，其他相關(guān)科室全力協(xié)助配合。同時，積極推進(jìn)成立政府與社會資本合作中心，爭取編制7人，通過成立專門工作機(jī)構(gòu)，解決隊(duì)伍和人才問題，確保有專門力量推進(jìn)此項(xiàng)工作。
?。ǘ┳鰧?shí)基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格項(xiàng)目篩選。一是明確范圍，嚴(yán)格篩選把關(guān)。嚴(yán)格按照中央和省上的政策要求，將PPP項(xiàng)目范圍確定為城市供水、供電、污水和垃圾處理、流域治理、保障性安居工程、地下綜合管廊、節(jié)能減排、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施及科技、文化等公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域。由市財政局牽頭，發(fā)改委、投促委等部門全力配合，對照PPP模式適用范圍，對現(xiàn)有的政府投資公共領(lǐng)域項(xiàng)目、特許經(jīng)營項(xiàng)目以及購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選，推出了一批有競爭力、社會資本合作意愿強(qiáng)的PPP項(xiàng)目。二是全面評估，做好前期論證。由行業(yè)主管部門根據(jù)全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，對潛在項(xiàng)目進(jìn)行遴選，在對技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)等方面進(jìn)行可行性論證后，向市縣財政部門推薦。市縣財政部門會同行業(yè)主管部門，按照“物有所值”評估方法，對潛在合作項(xiàng)目進(jìn)行全面評估，同時開展財政承受能力論證。三是建庫儲備，實(shí)施動態(tài)管理。由市財政局牽頭建立全市統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目備選庫，將通過審核論證的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫，實(shí)行動態(tài)管理。PPP項(xiàng)目庫中的備選項(xiàng)目按照物有所值、財政承受能力相適應(yīng)等要求統(tǒng)一編號排序，分輕重緩急逐步實(shí)施。
（三）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化要素管理。一是審慎選擇合作伙伴。為盡可能減少項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險，選擇恰當(dāng)投資人尤為關(guān)鍵。在編制招標(biāo)文件時，我們認(rèn)真分析潛在投資人的情況，既要防止標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致投資人不足而無法開標(biāo)，又要防止標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致出現(xiàn)選擇的投資人能力不足的問題。二是合理確定投資回報。PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備過程中，財政部門重點(diǎn)論證項(xiàng)目投資回報是否合理。投資回報率過低對社會資本缺乏吸引力，投資回報率過高又會對財政支付帶來較大壓力。廣安市潔凈水PPP項(xiàng)目的投資回報率采用動態(tài)調(diào)整辦法，將投資回報率與利率變動掛鉤，讓利率變化帶來的風(fēng)險由雙方共擔(dān)。三是嚴(yán)格控制投資規(guī)模。廣安市“潔凈水”PPP項(xiàng)目通過采取項(xiàng)目公司自主設(shè)計(jì)，政府組織專家對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行論證的方式，確保了設(shè)計(jì)方案科學(xué)合理、工藝成熟，后期運(yùn)營效果佳、成本低。項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案確定后，按程序進(jìn)行財政投資評審，確定項(xiàng)目投資預(yù)算控制價，最后公開招標(biāo)確定施工隊(duì)伍。對于項(xiàng)目涉及的重要設(shè)備和大宗材料由雙方共同組織招標(biāo)采購。同時，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程管理，因施工單位造成的損失和浪費(fèi)不計(jì)入總投資。四是加強(qiáng)運(yùn)營成本管理和項(xiàng)目監(jiān)管。通過PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目大多是公共項(xiàng)目，政府通過使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的方式購買服務(wù)，因此對建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營質(zhì)量的監(jiān)管極為重要。在廣安市“潔凈水”PPP項(xiàng)目中，通過設(shè)置約束條款，切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營成本管理和項(xiàng)目監(jiān)管。雙方約定：工程質(zhì)量不合格不納入總投資計(jì)算投資回報；主要污染物削減量、污水處理設(shè)施出水水質(zhì)達(dá)不到要求的，降低相應(yīng)服務(wù)費(fèi)；違反規(guī)定擅自停運(yùn)污水處理設(shè)施或監(jiān)測評估明顯偏低的，降低相應(yīng)服務(wù)費(fèi)。
（四）強(qiáng)化服務(wù)保障，完善配套制度。在“潔凈水”PPP項(xiàng)目中，廣安市通過完善配套服務(wù)措施，為社會資本創(chuàng)造了良好投資環(huán)境。一是做好行政服務(wù)保障。成立全市“潔凈水”行動推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會議制度，研究解決項(xiàng)目推進(jìn)中的具體問題。各區(qū)市縣及相關(guān)職能部門，通過開辟綠色通道、簡化辦理流程等方式，支持項(xiàng)目前期手續(xù)審批，提高了項(xiàng)目審批效率。二是做好配套服務(wù)保障。各子項(xiàng)目涉及到的土地征地拆遷、水電氣配套、施工紅線外的配套工作由政府統(tǒng)籌實(shí)施，資金由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排保障。三是落實(shí)財政支持保障。雙方合同約定將財政可行性缺口補(bǔ)助納入財政預(yù)算，建立按月計(jì)量、按季撥款、年底清算的付費(fèi)機(jī)制，保障了社會資本的投資回報。四是建立價格調(diào)整機(jī)制。明確按《四川省污水處理成本監(jiān)審辦法》確定污水處理成本，建立兩年一次的價格定期調(diào)整機(jī)制和可變成本綜合變動超過4%的臨時價格調(diào)整機(jī)制，消除因市場價格變動帶來的影響，保障社會資本的合法利益。
?。ㄎ澹┮胫薪榉?wù)，強(qiáng)化技術(shù)支撐。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，廣安市通過引進(jìn)中介服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目方案編制，確保了物有所值論證、風(fēng)險分配、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、運(yùn)作方式選擇等關(guān)鍵環(huán)節(jié)更加科學(xué)合理。其中，“潔凈水”PPP項(xiàng)目聘請了商務(wù)咨詢公司進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證，“海綿城市”PPP項(xiàng)目引進(jìn)了專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目方案編制，環(huán)城高速PPP項(xiàng)目引進(jìn)了專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)進(jìn)行風(fēng)險控制。
