2002年起，財政部按照各部門支出的不同性質(zhì)，將部門預(yù)算明確區(qū)分為基本支出和項目支出，采取不同的預(yù)算編制方法，并相應(yīng)制定了《中央本級基本支出預(yù)算管理辦法》和《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》等一系列預(yù)算管理制度。
近年來，在借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上我國努力推行以部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付制度為核心的公共預(yù)算改革。在構(gòu)建新預(yù)算模式的三項核心制度中，部門預(yù)算是關(guān)鍵，推進(jìn)以部門預(yù)算管理制度改革為核心的公共財政支出改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范財政管理的現(xiàn)實選擇。
一、當(dāng)前部門預(yù)算的編制和執(zhí)行存在以下幾個方面的問題
（一）部門預(yù)算的編制、批復(fù)與執(zhí)行時間在銜接上存在空檔，影響了執(zhí)行力度
我國的國家預(yù)算是采用各級政府提出預(yù)算草案，報同級人代會審議批準(zhǔn)并監(jiān)督其執(zhí)行的方式，這在本質(zhì)上大大強(qiáng)化了其計劃性而弱化了其法律性和政治性。從形式上看，部門預(yù)算實行“兩上兩下”的編報程序。目前,“一上”基本能做到由下至上逐級匯總上報, 但當(dāng)財政部門將“一下”控制數(shù)下達(dá)到各部門后, 各部門編報正式預(yù)算的時間非常短, 很難做到從基層單位逐級匯總預(yù)算。從基層單位開始編報預(yù)算, 是保證部門預(yù)算完整、真實、科學(xué)的基礎(chǔ), 是增強(qiáng)基層單位預(yù)算管理, 完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。預(yù)算管理每年的1月1日已開始進(jìn)入預(yù)算的執(zhí)行期，但一直要到執(zhí)行預(yù)算當(dāng)年的全國人大開會批準(zhǔn)之后預(yù)算文件才能取得法律上的效力，當(dāng)年的1-3月間形成一個“空窗期”，這意味著各部門每年要有一個季度甚至小半年的時間處于無預(yù)算狀態(tài)，存在預(yù)算先期執(zhí)行的問題。這種不規(guī)范的先期執(zhí)行的做法弱化了預(yù)算的法律約束力，容易在制度上造成上年同期的不合理支出變成合法化，給本年部門預(yù)算執(zhí)行留下隱患。
（二）批復(fù)的部門預(yù)算不能完全滿足實際需求，預(yù)算項目的調(diào)整報批方面存在一定的隨意性
在預(yù)算編制過程中, 由于時間和傳統(tǒng)做法的影響,財政部門和業(yè)務(wù)部門之間、部門上下級之間缺乏有效溝通, 對實際需求了解不夠。財政部門或上級主管單位的財務(wù)部門在核定預(yù)算時, 缺乏客觀依據(jù), 該安排的項目沒有安排, 不該安排的項目安排了, 或者對所報項目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分, 這些做法都會對預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的影響。部分單位支出不按預(yù)算走，亂支亂用，造成基本支出超支嚴(yán)重，挪用、擠占項目資金，以此來彌補基本支出不足；而一些項目支出由于項目未落實或資金被挪用，造成項目結(jié)余過大，從而導(dǎo)致預(yù)算支出完成情況與預(yù)算編制目標(biāo)存在很大差異，財政資金使用效益未能完全顯現(xiàn)。
（三）缺乏科學(xué)有效的部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效評價機(jī)制
財政支出的績效評價是財政延伸管理和后續(xù)管理的重要內(nèi)容，是提高支出效益、規(guī)范支出行為的重要手段。建立績效評價機(jī)制應(yīng)貫徹成本--效益的原則和經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一的原則。盡管目前財政部制定了一些具體財政支出領(lǐng)域的績效評價方法，但在實際工作中，部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有建立有效的績效評價、追蹤問效機(jī)制。在預(yù)算具體編制過程中，由于項目之間缺乏可比性，難以做到按輕重緩急排列次序。各級財政部門和行政單位在項目預(yù)算績效管理方面普遍缺乏經(jīng)驗，尚未形成一套行之有效的績效管理方法，仍存在著各部門爭著上項目、多立項多要錢的現(xiàn)象，而對最終的績效接管卻缺乏相應(yīng)的考核，這就大大降低了財政資金的使用效益。
二、針對以上情況，我們對于強(qiáng)化部門預(yù)算管理提出下面幾點建議：
（一）合理安排部門預(yù)算的編制時間，保證執(zhí)行效力
目前，人民代表大會的預(yù)算審批時間已經(jīng)提前到2月份左右, 假如仍把公歷年度設(shè)定為預(yù)算開支年度, 那么更合理的做法應(yīng)該是把本年預(yù)算編制和審批批復(fù)在上年末完成，盡量做到預(yù)算編制、審批和預(yù)算執(zhí)行的無縫銜接，從而保證每筆財政支出都可以按預(yù)算支出，進(jìn)一步降低支出的隨意性。
（二）制定科學(xué)的部門預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范預(yù)算項目調(diào)整的報批手續(xù)
隨著預(yù)算編制啟動時間的提前, 預(yù)算編制周期的拉長,各級財政部門和單位應(yīng)把大量的精力和時間用于進(jìn)行宏觀形勢的預(yù)測、年度工作計劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門和財政管理部門之間反復(fù)磋商上。這樣, 預(yù)算編制經(jīng)過有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀, 才能比較好地把實際需求和財政支持結(jié)合起來。財政部門應(yīng)認(rèn)真研究，完善部門預(yù)算編制的程序和方法，科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，既要統(tǒng)籌兼顧各部門的主要工作職能、年度目標(biāo)和任務(wù)，又要通過準(zhǔn)確合理的預(yù)算給予這些部門實現(xiàn)職能任務(wù)的財力保障。只有切合實際的預(yù)算才能增強(qiáng)執(zhí)行力度，才能起到指導(dǎo)和約束實際收支行為，達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的作用。預(yù)算一經(jīng)確定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整和追加。實際執(zhí)行中確實需要調(diào)整的，必須按規(guī)定程序報批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。必須徹底改變“預(yù)算粗粗算、追加報告滿天飛、專項結(jié)轉(zhuǎn)過多”的弊端，有效防止預(yù)算項目被擠占、挪用，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。
（三）完善財政支出績效評價、項目績效評審機(jī)制
按照各類支出的性質(zhì)和目的定期或?qū)ｍ椏己?。如對公共工程投資效益的評價，應(yīng)側(cè)重對其經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的考核；對經(jīng)費性支出的考核，應(yīng)側(cè)重社會效益和管理效率的綜合考核；對某些專項支出的考核，可以把經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的考核結(jié)合起來進(jìn)行，穩(wěn)步推進(jìn)項目支出預(yù)算績效評價試點工作，進(jìn)一步提高財政資金的有效性。并將績效考評結(jié)果作為以后年度項目支出預(yù)算安排的重要依據(jù)。
由于項目評審的結(jié)果會直接影響到預(yù)算資金在不同部門和單位之間的分配，關(guān)系到國家宏觀調(diào)控政策的具體實施。因此，應(yīng)本著對項目評審公開、公平、公正，但又不偏離國家宏觀調(diào)控政策的原則，建立科學(xué)的、行之有效的項目績效評審機(jī)制，根據(jù)當(dāng)年項目輕重緩急進(jìn)行合理排序，并對預(yù)算執(zhí)行過程中的資金使用情況、項目的效益情況實行追蹤問效制度，以及時采取措施堵塞各種管理漏洞，確保財政資金發(fā)揮最大的效益。
（四）進(jìn)一步建立健全部門預(yù)算追蹤問效制度、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制度
建立健全部門預(yù)算管理監(jiān)督制度，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，避免“只管支付，不管使用”的情況出現(xiàn)，應(yīng)重點放在項目資金及專款使用方面，這些資金在使用上是合理高效還是隨意浪費，對這些資金是管理有方還是管理混亂，有無重大違法違紀(jì)問題等。要加大查處規(guī)范力度，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的長效機(jī)制，實現(xiàn)對部門預(yù)算資金運行和管理的全方位、全過程監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行效果和財政資金使用效益。今后的預(yù)算越來越強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅性。由于部門預(yù)算的透明度增大了, 并且是按《預(yù)算法》規(guī)定的程序編制, 經(jīng)過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實施的, 是具有法律效力的。因此, 預(yù)算的執(zhí)行, 應(yīng)達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)國家所要求的那樣，金額不多不少、時間不遲不早，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的數(shù)量和進(jìn)度執(zhí)行。有法律效力的預(yù)算文件一經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過以后, 執(zhí)行上必須一絲不茍。
另外, 從編制預(yù)算的視野上來看, 為了社會事業(yè)的發(fā)展能在預(yù)算上得到比較好的銜接, 今后應(yīng)考慮借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗, 按照標(biāo)準(zhǔn)周期實行預(yù)算的總共編制。美國的聯(lián)邦預(yù)算是按照五年的總共編制, 一次編五年, 然后逐年向前滾動編制。這樣編制預(yù)算視野就始終保持在五年的基礎(chǔ)上。因為大部分項目不是發(fā)生在一年或一年就可以完成的, 因此, 從科學(xué)管理的要求來看, 視野太短不便銜接前后項目, 科學(xué)管理要求有這樣的滾動。
