我國(guó)建立政策性銀行的目的，是實(shí)現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國(guó)有專業(yè)銀行身兼二任的問(wèn)題。這是政策性銀行設(shè)立的初衷，也是應(yīng)該始終堅(jiān)持的基本方向。
顧華曄
政策性銀行，是指由政府發(fā)起出資成立，為貫徹和配合政府特定經(jīng)濟(jì)政策和意圖而進(jìn)行融資和信用活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。它不以營(yíng)利為目的，按照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策或政府的相關(guān)決策進(jìn)行投融資活動(dòng)。
目前的三大政策性銀行———國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到強(qiáng)力的助推作用，特別是在支持“三農(nóng)”、支持企業(yè)走出去方面，發(fā)揮了商業(yè)銀行所無(wú)法替代的重要作用。它們與目前的商業(yè)銀行職能有著明顯的區(qū)分，前者體現(xiàn)政府意圖，后者遵循市場(chǎng)規(guī)則。
根據(jù)財(cái)政部《國(guó)家政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，江西專員辦對(duì)政策性銀行開(kāi)展日常財(cái)政預(yù)算監(jiān)管，在積極支持服務(wù)三大銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)政策性銀行目前在機(jī)制上、管理和內(nèi)控上還存有一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：一是政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)邊界不清，混業(yè)經(jīng)營(yíng)，混合核算，造成政策性銀行定位不清；二是在某些領(lǐng)域與商業(yè)銀行相互競(jìng)爭(zhēng)，存在道德風(fēng)險(xiǎn)；三是作為政策性銀行，員工福利性待遇標(biāo)準(zhǔn)隨意，決策機(jī)制、考評(píng)機(jī)制不盡完善；四是集中采購(gòu)管理存在漏洞，程序不到位；五是個(gè)別機(jī)構(gòu)用政府融資平臺(tái)資金或財(cái)政資金掩蓋不良貸款行為。以上種種，引起財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的高度重視。
國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的三大政策性銀行深化改革方案，明確了政策性銀行的各自定位，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位”，中國(guó)進(jìn)出口銀行“強(qiáng)化政策性職能定位”，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體”。筆者認(rèn)為國(guó)務(wù)院對(duì)政策性銀行的定位，足以體現(xiàn)出國(guó)家三大政策思路。一是國(guó)家工具，政策性銀行要積極配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策意圖，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具。二是國(guó)家戰(zhàn)略，要大力實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)融資推動(dòng)“一帶一路”和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，開(kāi)展綠色信貸和能效信貸，服務(wù)走出去戰(zhàn)略，服務(wù)和支持“三農(nóng)”。三是國(guó)家情懷，要為黨和國(guó)家分憂，增強(qiáng)國(guó)力，改善民生，服務(wù)社會(huì)，服務(wù)企業(yè)，服務(wù)百姓。
改革后的政策性銀行具有新的職責(zé)，筆者從財(cái)政預(yù)算角度對(duì)政策性銀行的監(jiān)管進(jìn)行了思考。
一要模范帶頭。國(guó)務(wù)院的改革方案賦予三家政策性銀行新的責(zé)任使命。政策性銀行作為政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)意圖實(shí)施的執(zhí)行和配合者，要帶頭模范遵守各項(xiàng)財(cái)稅紀(jì)律，模范執(zhí)行好財(cái)政、金融政策；要帶頭貫徹國(guó)家的一系列戰(zhàn)略決策，發(fā)揮金融對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的支持作用；要帶頭響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，為黨和國(guó)家分憂，發(fā)揮政策性銀行的社會(huì)效應(yīng)，帶頭在扶貧濟(jì)困、改善民生、服務(wù)社會(huì)等方面發(fā)揮作用。
二要重視風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行由財(cái)政部出資創(chuàng)立、參股和擔(dān)保，服務(wù)于特定的政策目標(biāo)，其形式上是金融，而實(shí)質(zhì)上是財(cái)政職能的延伸，是政府的財(cái)政性工具，涉及財(cái)政資金的有效運(yùn)用和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)聯(lián)，因此需要高度重視風(fēng)險(xiǎn)管理。要控制規(guī)模，所有政策性銀行的資金來(lái)源主要是依賴財(cái)政撥付，其基本負(fù)債最終也是財(cái)政的，享有國(guó)家隱性擔(dān)保，所以是不能隨意擴(kuò)張的。要提高透明度，政策性銀行的財(cái)務(wù)應(yīng)該跟財(cái)政一樣要透明，對(duì)公眾公布。要建立政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)防范和化解。
三要加強(qiáng)內(nèi)控。建立全面、合理、有效的內(nèi)部控制制度有利于防范管理風(fēng)險(xiǎn)，更有利于提高政策性銀行的管理效率。
要健全政策性銀行的內(nèi)部控制體系，督促政策性銀行從規(guī)章制度、組織架構(gòu)和人員配置等方面進(jìn)行整體設(shè)計(jì)并抓好落實(shí)，使內(nèi)控體系真正起到保障資金安全、加強(qiáng)業(yè)務(wù)制衡和監(jiān)督管理的作用。要加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的財(cái)務(wù)監(jiān)管，按照會(huì)計(jì)法、預(yù)算法，以及國(guó)家政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的決算審核，對(duì)其業(yè)務(wù)費(fèi)用、人員薪酬、集中采購(gòu)等加強(qiáng)監(jiān)管制約，促進(jìn)精簡(jiǎn)節(jié)約。要建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行的效果和作用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)控制系統(tǒng)的漏洞和不足及時(shí)進(jìn)行防范和修正。
四要各自定位。我國(guó)建立政策性銀行的目的，是實(shí)現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國(guó)有專業(yè)銀行身兼二任的問(wèn)題。這是政策性銀行設(shè)立的初衷，也是應(yīng)該始終堅(jiān)持的基本方向。現(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)政策性業(yè)務(wù)的界定不夠明確，導(dǎo)致政策性金融商業(yè)化、商業(yè)性金融政策化的情況比較普遍。
對(duì)政策性銀行來(lái)講，要堅(jiān)持非盈利原則，政策性銀行的資金運(yùn)用是為了追求社會(huì)效益，貸款對(duì)象選擇應(yīng)以社會(huì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，要在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和職能內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，然后才考慮自身獲得的經(jīng)濟(jì)效益。要避免同商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)，政策性銀行與商業(yè)銀行有不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，政策性銀行業(yè)務(wù)主要是通過(guò)政府干預(yù)，以比市場(chǎng)或商業(yè)金融更為優(yōu)惠的條件，為特定的最終需求者提供信用支持的業(yè)務(wù)，要堅(jiān)持這一政策性職能定位，避免熱衷于商業(yè)化業(yè)務(wù)的傾向。要突出專業(yè)性，政策性銀行之間也要各自區(qū)分開(kāi)，按照專業(yè)性要求，只開(kāi)展對(duì)應(yīng)領(lǐng)域相關(guān)政策性金融業(yè)務(wù)，不從事規(guī)定業(yè)務(wù)以外的金融業(yè)務(wù)，以更好地體現(xiàn)政策意圖。
(作者系江西專員辦黨組成員、副監(jiān)察專員)
