2015 年1 月1 日起施行的《預(yù)算法》中第九十七條明確要求，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。這意味著權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立有了正式的法律依據(jù)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將作為一項(xiàng)重要性常態(tài)化的工作持續(xù)開展下去。
一、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立的背景及意義。目前政府使用的核算方式是收付實(shí)現(xiàn)制。收付實(shí)現(xiàn)制能夠滿足預(yù)算管理的要求，但是僅能夠反映政府財(cái)政預(yù)算收支情況，對(duì)其中權(quán)責(zé)關(guān)系、收入的性質(zhì)和支出的結(jié)果等會(huì)計(jì)信息沒有說明，不能提供反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息，無法完整、全面、真實(shí)地反映政府財(cái)務(wù)狀況，難以實(shí)現(xiàn)政府掌握自身“家底”情況，不能有效強(qiáng)化行政管理、提升運(yùn)行效率以及防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以政府財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容，以財(cái)務(wù)報(bào)表及相關(guān)文字說明為主要形式，全面反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行結(jié)果和受托責(zé)任履行情況的綜合性年度報(bào)告。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供堅(jiān)實(shí)的會(huì)計(jì)信息基礎(chǔ)和管理手段。為加快政府會(huì)計(jì)改革，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告勢在必行。
二、編制工作基本情況（一）高度重視，精心組織克拉瑪依區(qū)首次編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)高度重視政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)工作，為編報(bào)工作提供了良好的組織保障。為確保試編工作順利開展，成立試編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，布置協(xié)調(diào)編審工作相關(guān)事宜，成立編報(bào)小組，明確工作職責(zé)，細(xì)化落實(shí)工作任務(wù)，與各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切配合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，收集整理各項(xiàng)編報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照填報(bào)要求對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和匯總編制。（二）認(rèn)真學(xué)習(xí)，做好準(zhǔn)備認(rèn)真學(xué)習(xí)研究2014 年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)文件、試編辦法及試編指南，深入了解政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的意義、內(nèi)容、范圍、需要基礎(chǔ)淺談編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的幾點(diǎn)思考資料及編制方法，做好前期準(zhǔn)備工作。對(duì)編報(bào)方面存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，及時(shí)與上級(jí)部門和各預(yù)算單位進(jìn)行溝通探討，保證填報(bào)質(zhì)量。（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，力求準(zhǔn)確由于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表涉及面廣，所需資料復(fù)雜，要全面準(zhǔn)確反映政府整體財(cái)務(wù)狀況，需要夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。力爭搜集資料完整，除了基礎(chǔ)性的總決算報(bào)表、部門決算報(bào)表、財(cái)政專戶管理資金會(huì)計(jì)報(bào)表、國有企業(yè)報(bào)表、固定資產(chǎn)投資決算表等外，還要獲取其他相關(guān)附件資料，比如，有關(guān)存貨、固定資產(chǎn)、應(yīng)收應(yīng)付款項(xiàng)、對(duì)外投資、投資收益、長期借款、政府性債務(wù)等明細(xì)賬。按照編制步驟匯總原始數(shù)據(jù)，剔除重復(fù)數(shù)據(jù)，編制抵銷分錄和調(diào)整分錄，逐表進(jìn)行試算平衡，計(jì)算加總數(shù)據(jù)，形成年度資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表以及有關(guān)附表，確保數(shù)據(jù)匯總不重、不漏，全面真實(shí)“準(zhǔn)”確反映政府家底。（四）認(rèn)真審核，確保質(zhì)量嚴(yán)把審查關(guān)口，提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表編制質(zhì)量。一是審核報(bào)表基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確。針對(duì)附表中的存貨、固定資產(chǎn)、對(duì)外投資、投資收益、國有企業(yè)負(fù)債等明細(xì)內(nèi)容，同相關(guān)單位部門核對(duì)具體事項(xiàng)的分類、金額等。二是審查數(shù)據(jù)填列是否正確。仔細(xì)核對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)報(bào)表數(shù)據(jù)是否一致，查找有無漏填、錯(cuò)填等問題。三是審核表與表之間的數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系是否正確。核對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表中的當(dāng)年盈余與收入費(fèi)用表中收入與費(fèi)用之差是否相符，綜合財(cái)務(wù)報(bào)表中主表與附表之間相同項(xiàng)目的數(shù)字是否一致。四是核對(duì)抵銷調(diào)整事項(xiàng)是否全面囊括，抵銷調(diào)整分錄處理是否合理，借貸方向是否正確，數(shù)據(jù)填列是否準(zhǔn)確。（五）深入研究，詳細(xì)說明綜合運(yùn)用比率分析法、比較分析法、趨勢分析法等方法對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況，以及財(cái)政中長期可持續(xù)性等進(jìn)行分析。對(duì)政府預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、收支管理、制度建設(shè)等政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行分析說明，力求深入，進(jìn)一步增強(qiáng)綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)用性，為今后更好地開展財(cái)政工作提供有價(jià)值的參考依據(jù)。
三、編制中存在的困難和問題（一）核算方法差異存在的問題。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，政府核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，兩種核算方式在反映內(nèi)容上有一定差異。雖然通過抵銷、調(diào)整、合并等手段對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，基本滿足政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告需要，但是在收付實(shí)現(xiàn)制核算中，某些事項(xiàng)未做記錄備案，在編制過程中是不易被發(fā)現(xiàn)而進(jìn)行調(diào)整，存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。（二）編制人員水平有限。由于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告涉及面廣、口徑復(fù)雜、操作難度大、專業(yè)性強(qiáng)，要做好權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)編制人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)提出了非常高的要求。由于在日常核算工作中不涉及使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，編制人員對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的理解不深，熟悉掌握程度低，在編制過程中，習(xí)慣運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制核算處理賬務(wù)，思維模式不能及時(shí)地從收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)換到權(quán)責(zé)發(fā)生制，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報(bào)表間應(yīng)當(dāng)?shù)咒N、調(diào)整、合并事項(xiàng)的遺漏或處理有誤，反映出的政府財(cái)務(wù)報(bào)告不完整準(zhǔn)確。（三）資產(chǎn)方面。一是固定資產(chǎn)的折舊。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中需填列所有固定資產(chǎn)的折舊，反映固定資產(chǎn)的實(shí)際凈值，但行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，需要重新計(jì)算資產(chǎn)折舊，工作量較大，且估算數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確。二是賬面數(shù)據(jù)與實(shí)有資產(chǎn)不相符。部分單位的資產(chǎn)如基本建設(shè)類資產(chǎn)，已經(jīng)投入使用，但因未進(jìn)行竣工結(jié)算，不能從“在建工程”科目及時(shí)轉(zhuǎn)到“固定資產(chǎn)”科目，數(shù)據(jù)不能切實(shí)反映實(shí)際情況。（四）會(huì)計(jì)核算未嚴(yán)格執(zhí)行新制度。新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算制度已經(jīng)頒布，但在實(shí)務(wù)操作中存在未將基建賬數(shù)據(jù)并入會(huì)計(jì)賬，導(dǎo)致部門決算報(bào)表缺失基建部分，數(shù)據(jù)不完整。在編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表過程中，基建數(shù)據(jù)無法從部門決算報(bào)表獲取，只能人為將固定資產(chǎn)投資報(bào)表中基建數(shù)據(jù)添加至政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表中。（五）編制口徑有待進(jìn)一步明確。在報(bào)告中對(duì)公益性與非公益性國有企業(yè)、公益性項(xiàng)目與非公益性項(xiàng)目有相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，但是對(duì)公益性與非公益性沒有詳細(xì)明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在編報(bào)過程中需要進(jìn)行職業(yè)判斷。由于人員專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力的不等，在判斷時(shí)容易出現(xiàn)不同理解，在數(shù)據(jù)信息的反映上不能形成規(guī)范性統(tǒng)一。
四、對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告工作的幾點(diǎn)建議（一）政府會(huì)計(jì)制度體系有待進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范。由于權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的核算目的和側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致現(xiàn)行報(bào)表數(shù)據(jù)在調(diào)整轉(zhuǎn)換后，形成的政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告數(shù)據(jù)仍存在遺漏。建議盡快形成相對(duì)成熟穩(wěn)定的全套方案與機(jī)制，在政府核算中適當(dāng)引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)處理，妥善處理權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制兩者的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度與預(yù)算報(bào)告制度之間的有效銜接。（二）加大培訓(xùn)力度，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能對(duì)編制報(bào)表顯得尤為重要，但由于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制掌握程度不高，編制水平有限，影響報(bào)告質(zhì)量。建議加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在權(quán)責(zé)發(fā)生制核算方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，了解權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制的區(qū)別和共通處，熟悉掌握其具體業(yè)務(wù)操作，為今后編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告打下牢固的基礎(chǔ)。（三）加強(qiáng)管理政府資產(chǎn)。在政府“家底”中，固定資產(chǎn)占比較重，要摸清“家底”，必須要摸清政府擁有的固定資產(chǎn)情況。對(duì)固定資產(chǎn)要進(jìn)行全面清查，特別是基本建設(shè)類資產(chǎn)，已竣工結(jié)算的項(xiàng)目是否從“在建工程”轉(zhuǎn)至各預(yù)算單位的“固定資產(chǎn)”，另外對(duì)已經(jīng)投入使用但未進(jìn)行竣工結(jié)算的項(xiàng)目要查明原因，落實(shí)解決方案，盡快辦理竣工手續(xù)，資產(chǎn)及時(shí)入賬。同時(shí)，在日常工作中，對(duì)行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)要做好臺(tái)賬登記，將資產(chǎn)按要求分類，按月計(jì)提折舊，為編制報(bào)告做好扎實(shí)的準(zhǔn)備。（四）強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算工作。新會(huì)計(jì)制度要求，對(duì)于基建投資，在按照基建會(huì)計(jì)核算規(guī)定單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算的同時(shí)，將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)至少按月并入單位會(huì)計(jì)“大賬”，但在實(shí)際工作中新會(huì)計(jì)制度執(zhí)行不夠徹底。盡快完成會(huì)計(jì)改革，全面執(zhí)行新行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，提高會(huì)計(jì)信息的完整性，為全面加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、防范和降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了會(huì)計(jì)信息的支撐作用，夯實(shí)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高編報(bào)的水平和質(zhì)量。（五）規(guī)范報(bào)告編制口徑。對(duì)報(bào)告中的內(nèi)容要提供明確規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一編制口徑，既減少了編制人員的人為判斷，避免隨意性，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的規(guī)范填列，同時(shí)提高了報(bào)告的使用性能，具體的解釋更便于報(bào)告使用人容易理解綜合財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)項(xiàng)目的含義和區(qū)別。建立健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工程，在政策性、技術(shù)性、操作性方面提出了高要求。加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告在制度、標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用和技術(shù)基礎(chǔ)方面的建設(shè)，促進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告工作有序穩(wěn)妥開展，進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算、資產(chǎn)、負(fù)債和績效管理。（作者單位：克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)財(cái)政局）
