王揚
引言:
2013年10月26日，世界審計組織第二十一屆大會在北京落幕，大會通過了《北京宣言—最高審計機關(guān)促進良治》，明確促進國家良治是各國最高審計機關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。目前在全球范圍內(nèi)，各個國家已經(jīng)確立了國家審計在維護民主法治、提高政府效能、預(yù)防打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生、推動透明問責(zé)等重大作用。無獨有偶，國務(wù)院總理李克強在2013年6月17日，視察審計署時也為我國審計工作明確了進一步的發(fā)展方向。即確保公共資金節(jié)約、合理、有效使用，推進宏觀調(diào)控政策落實和制度完善，為持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、不斷改善民生、促進社會公正提供有力保障。然而，現(xiàn)階段我們的公共資金審計報告中揭露的問題基本停留在合法合規(guī)淺層面，審計決定事項還只限于被審計對象可以改正的范圍，審計意見和建議，審計整改收效甚微。公共資金績效審計作用的發(fā)揮還十分有限?？陀^分析，上述結(jié)果一方面與我國現(xiàn)階段的制度環(huán)境、權(quán)力配置等密切相關(guān)，另一方面也是我們審計實踐工作中適應(yīng)性創(chuàng)新不足的集中體現(xiàn)?？v觀人類知識的演化過程，大部分是不能歸于突發(fā)性的重大創(chuàng)新，而應(yīng)歸于適應(yīng)性變革，即試錯，這是對需求和不斷變化的條件，做出適應(yīng)性反應(yīng)的調(diào)整和改良而表現(xiàn)出來的創(chuàng)造性。這種適應(yīng)性調(diào)整在我們公共資金績效審計領(lǐng)域尤其可貴。
一、公共資金審計(審計調(diào)查)現(xiàn)狀
公共資金通常是指通過稅、費、債等渠道籌集的資金，包括財政專項資金和其他社會資金。其中財政專項資金是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域或本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。就其實質(zhì)財政專項資金是為政府公共管理服務(wù)提供的資金保障，即提高公共管理服務(wù)質(zhì)量和水平才是最終的目標(biāo)。然而，現(xiàn)階段從審計署披露的與專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查及績效審計的公告結(jié)果來看，還僅及于揭示出公共資金在籌集、管理和使用中問題，特別是針對同一類別的財政資金的不同年度、不同地區(qū)的審計發(fā)現(xiàn)基本相同(見下表1)。審計實踐中，部分地方審計機關(guān)對公共資金績效進行了較為深入的探索，如對公共資金相關(guān)的組織績效、相關(guān)控制環(huán)節(jié)進行了探索性分析，但整體仍處于試探階段，缺乏系統(tǒng)性的目標(biāo)、方案和標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐。這些情況直接影響了審計在國家治理中作用的發(fā)揮，降低了審計的權(quán)威性和嚴肅性。
從表1來看，無論是專項資金審計調(diào)查或?qū)徲媹蟾?，還停留在淺層的合法合規(guī)層面和具體項目實施情況，缺乏對專項資金運行過程中權(quán)力配置、組織或機構(gòu)運行的系統(tǒng)全面評價。上述兩大時間段的與水資源保護相關(guān)的專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查的結(jié)果，均突出地指明了專項資金，在水資源費、排污費、垃圾處理費等征、繳的突出問題。這類問題其實質(zhì)是政府具體職能部門選擇性執(zhí)法的結(jié)果。這種普遍的選擇性問題是對公平性的嚴重侵害。在公共品的供給中，極易產(chǎn)生隱性再分配問題，從而導(dǎo)致不受監(jiān)督的代理人機會主義，這種可能性使公共品供給永遠無法擺脫長期危險。
其次，從兩個時期的對比來看，審計監(jiān)督的結(jié)果并沒有為后期改進帶來成效，各省市政府的問題依然存在，沒有得到有效的糾正。這反映出審計作用的還十分有限。缺乏對審計整改責(zé)任主體的有效制約和限制，監(jiān)督也只能流于形式。專項資金是從限定用途方面而定義的，其在籌集、分配和使用方面實際由諸多部門或機構(gòu)行使權(quán)力，這種權(quán)力的行使是往往與多個特定部門職責(zé)緊密聯(lián)系的。而部門之間的信息不對稱和邊界職能的模糊劃分，直接導(dǎo)致了權(quán)力行使中條塊分割，使事業(yè)執(zhí)行出現(xiàn)盲區(qū)。
另外，從僅有的績效審計調(diào)查報告結(jié)果來看，除專項資金使用不規(guī)范外，也僅是指出部分措施不完善、部分工作未得到有效落實的問題。
二、公共資金審計問題的根源分析
(1)審計對象或內(nèi)容特征—政府行為
我國的財政專項資金，主要包括社會管理類，即用于黨務(wù)、政務(wù)、社會事務(wù)等社會管理機構(gòu)的專項支出以及公共事業(yè)發(fā)展類、社會保障類、經(jīng)濟建設(shè)類和政策類的專項補助支出。在公共資金的實踐中是通過不同層級、不同部門的政府行政部門，在確定具體的項目目標(biāo)后，撥付專門的資金，同時責(zé)成有關(guān)部門利用這些資金完成項目，最終達到預(yù)定目標(biāo)并解決所面臨的社會問題這樣的程序來實施與保障的。這就使公共資金審計對象的實質(zhì)為政府行為或服務(wù)(過程)。根據(jù)公共選擇理論代表者布坎南對政府的分析認為，政府行為主要存在以下幾方面的問題，包括政府政策的低效率，即指所執(zhí)行的政策不能確保資源的最佳配置，政府行為存在著很大的自由度;政府工作機構(gòu)的低效率，表現(xiàn)為缺少競爭和成本意識;政府的自我膨脹以及政府的尋租活動。所謂的政府尋租指的是政府以行政權(quán)力為主要手段尋求其利益最大化實現(xiàn)機會的行為或過程。在我國這兩大類專項資金的撥付、使用和管理環(huán)節(jié)，本身就存在著大量的尋租行為。它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的國民收入裝進私人腰包。因此，政府權(quán)力的介入導(dǎo)致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生了大量的社會成本。
另一方面，與政府行為相對應(yīng)的產(chǎn)出結(jié)果難以客觀評價。政府產(chǎn)出的多元性、滯后性、不可觀察性，外部性等，無疑使公共資金審計對象復(fù)雜性。被審計對象擁有信息優(yōu)勢，可以選擇隱藏信息，也可以選擇隱藏行為。對于外部監(jiān)督者缺乏全面信息的情況下，將難以監(jiān)督到位。
(2)審計客體特征(組織或機構(gòu))—委托人和代理人雙重機會主義行為
根據(jù)公共受托責(zé)任理論，在我國行政體系內(nèi)也存在著多層次的委托代理關(guān)系。特別是公共委托中，這種代理關(guān)系將變得更加復(fù)雜。不僅有被少數(shù)代表操縱的問題，而且，不同層級間的委托關(guān)系中，代理人和委托人存在著雙重身份，即某一層級的代理人同時也是其下級的委托人。政府及其橫向的專業(yè)職能部門與政府間也存在著代理關(guān)系。因此，在條塊分割的行政管理現(xiàn)狀下，不同層級和不同職能的行政部門間，在信息不對稱的誘惑下，使公共管理變成行政部門相機決策的選擇結(jié)果。特別是在缺乏有效的監(jiān)督下，在專業(yè)的職能部門間，因?qū)I(yè)性將產(chǎn)生更加嚴重的信息不對稱性，從而使相機決策更加泛濫成災(zāi)。
另外，尤其不能忽視的是委托人機會主義行為。即委托人隱藏在背后。其實代理人之所以能相機決策，深層次來看是與委托人的放任不管是密切相關(guān)的。這種放任將直接導(dǎo)致監(jiān)督主體進行理性選擇。
(3)審計主體特征—選擇理性
審計監(jiān)督主體作為一級行政部門，當(dāng)委托人機會主義隱藏在后，而單純地期望通過監(jiān)督人來實現(xiàn)對代理人的監(jiān)督，將缺乏可行性。公共行政管理學(xué)者沃爾克提出的政府改革動力縱向影響模型認為，上級明確要求并建立相應(yīng)機制來推進某項改革或創(chuàng)新，最為重要。委托人的機會主義行為將使監(jiān)督主體喪失工作積極性和動力源泉。長此以往，作為理性經(jīng)濟人，也會選擇監(jiān)督、選擇執(zhí)法。如審計監(jiān)督主體可以將應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問題不發(fā)現(xiàn);將發(fā)現(xiàn)的問題選擇性報告;將容易的改正的決定形成決定;審計意見和建議流于形式、泛化。
三、公共資金績效審計目標(biāo)框架構(gòu)建
綜上所述，在當(dāng)前制度環(huán)境下，為了有效發(fā)揮審計在國家治理中的作用，更好地體現(xiàn)公共資金績效。首先需要合理構(gòu)建公共資金績效審計目標(biāo)框架。
績效從語言學(xué)來看，表示成績和成效，同時兼具有執(zhí)行、履行，結(jié)果和影響的含義。從管理學(xué)來看，績效是組織期望的結(jié)果，是組織為實現(xiàn)其目標(biāo)而在不同層次上有效輸出的結(jié)果;績效通常與生產(chǎn)力、質(zhì)量、效果和權(quán)責(zé)等概念密切相關(guān)。審計目標(biāo)選擇是環(huán)境制約、社會期望及審計主體專業(yè)勝任能力的權(quán)衡結(jié)果。因此，在公共資金績效審計目標(biāo)構(gòu)建中需要構(gòu)建一套科學(xué)的、具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的，逐步實施的，包括過程和結(jié)果的系統(tǒng)化績效審計目標(biāo)體系，將權(quán)力主體、權(quán)力執(zhí)行主體及相關(guān)組織和規(guī)則、具體實施項目主體及由此而形成的三位一體系統(tǒng)性目標(biāo)框架體系，并分階段實施。 現(xiàn)實社會，公眾對與公共資金相關(guān)的尋租和腐敗情況最為關(guān)心，而審計機關(guān)也具備這方面勝任的能力，唯一缺少的就是與此目標(biāo)相支持的明確頂層設(shè)計。由此，當(dāng)務(wù)之急在公共資金績效審計目標(biāo)中，將與權(quán)力主體行使權(quán)力的情況目標(biāo)作為最基本和核心的審計目標(biāo)，即權(quán)力主體的公平性目標(biāo)。
(一)權(quán)力主體的公平性目標(biāo)構(gòu)建
公平與正義是任何一個民主政府都要努力追求的一個基本目標(biāo)。如果一個政府不能很好地實現(xiàn)社會公平，社會大多數(shù)人不能從經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中受益，它的合法性就要受到質(zhì)疑?！靶适枪降幕A(chǔ)，公平是效率的保證”，兩者相輔相成，互為前提的(陳慶云，1996)。而對一個社會的長遠發(fā)展來說，公平是更為根本的。公共資金與公共事業(yè)、公共政策的供給密切相關(guān)，而公共管理的核心基本原則即是公平性，即重點評價與公共資金相對應(yīng)的公共事業(yè)、公共政策供給中權(quán)力配置與使用中的不公平性。這里包括不同層次委托代理關(guān)系中，權(quán)力主體和權(quán)力執(zhí)行人的機會主義行為。且機會主義行為不僅僅是合法合規(guī)的表象，更包括權(quán)力主體設(shè)租、尋租的行為;權(quán)力主體選擇性行為;權(quán)力主體及執(zhí)行主體的有效制度供給行為等。
(二)與公共資金使用相關(guān)的事業(yè)(或項目)效率性目標(biāo)構(gòu)建
公共資金特別是專項財政資金是明確用途的資金，而這種用途通常來說是投入到一類項目的建設(shè)或與項目使用相關(guān)。因此，公共資金對應(yīng)的項目就是切實反映資金使用情況的重點對象。即實踐中通常所說的透過資金看項目。項目目標(biāo)是一系列資源投入、組織管理及產(chǎn)出的綜合表現(xiàn)，產(chǎn)出的結(jié)果在衡量時，是無法全面測度到的，如果僅以一些替代指標(biāo)來測度，并據(jù)此決策將恐難客觀。特別是涉及到復(fù)雜的系統(tǒng)化問題，這種衡量將尤其困難。動態(tài)效率的判斷是復(fù)雜系統(tǒng)適應(yīng)響應(yīng)或發(fā)展新知識的一種固有特性。特別是動態(tài)相對效率，是衡量一定期間內(nèi)財政專項資金所投入到具體項目的相對客觀標(biāo)準(zhǔn)。這一多投入多產(chǎn)出相對動態(tài)效率，可以從總體層面和具體項目層面，評價出公共資金的績效。
以上兩個層面的績效目標(biāo)，是構(gòu)成當(dāng)前時期下我國公共資金績效審計目標(biāo)框架的核心和重點。通過長期持續(xù)的適應(yīng)性創(chuàng)新和積累，我們將在實踐中探索出基于特定資源、特定項目、特定機構(gòu)的績效標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，發(fā)揮審計在國家權(quán)力制約、權(quán)力運行及資源和項目方面的治理作用。
(三)公共資金效果性目標(biāo)構(gòu)建
公共資金的效果性，由于公共事業(yè)是多項投入的綜合結(jié)果，而不能簡單歸為資金的結(jié)果，所以實踐中難以區(qū)分單獨資金的效果，加之評價主體不同，評價內(nèi)容的外部多樣性，效果性的衡量目標(biāo)在實踐中將難以操作(如見下表2}'，可以作為輔助目標(biāo)。在實踐中，基于公共資金投入的最終目標(biāo)是為公共事業(yè)服務(wù)，所以可根據(jù)具體事業(yè)的特征，構(gòu)建基于物或技術(shù)方面的事業(yè)信息特征，并以這些標(biāo)志性特征在不同期間的變動結(jié)果作為公共資金的綜合效果性目標(biāo)。不過這方面效果的目標(biāo)需要根據(jù)長期觀察和積累獲取，不斷積累特定公共產(chǎn)品的外部性效果表現(xiàn)和特征，從而為治理和達到遠期目標(biāo)起到可靠的支持。
四、結(jié)論
總之，服務(wù)于當(dāng)前深化行政體制改革的需求，審計作用的發(fā)揮是持續(xù)改進的過程。特別公共資金績效審計更需要適應(yīng)性創(chuàng)新。在審計主體、客體及審計對象特征和審計環(huán)境的多重因素作用下，構(gòu)建科學(xué)合理的、過程與結(jié)果相融合的公平性(包括權(quán)力主體設(shè)租、尋租的行為;權(quán)力主體選擇性行為;權(quán)力主體及執(zhí)行主體的有效制度供給行為)和效率性(一系列多資源投入、組織管理及多產(chǎn)出的相對動態(tài)效率舊標(biāo)是核心和重點，是理性選擇。效果性目標(biāo)暫時作為輔助目標(biāo)，長期積累后，與公共資金相對應(yīng)事業(yè)效果整體考量。并在此目標(biāo)框架指導(dǎo)下逐步有序推進績效審計的實施工作，這是在實踐中開展適應(yīng)性創(chuàng)新，實現(xiàn)國家“良治”目標(biāo)的有效路徑。
