在轉(zhuǎn)型期的中國，社會公共需求與社會公共供給正面臨越來越大的矛盾。黨的十八大報告明確指出，要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，以保障和改善民生為重點(diǎn)，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理方式，為廣大人民謀利益。2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中對充分認(rèn)識政府向社會力量購買服務(wù)的重要性、正確把握政府向社會力量購買服務(wù)的總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務(wù)工作、扎實推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作四部分進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并提出到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共服務(wù)體系的目標(biāo)。
一、政府購買服務(wù)的定義與范圍
總的來說，政府購買服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求。政府購買服務(wù)作為介于傳統(tǒng)模式與市場模式之間的一種新型經(jīng)濟(jì)模式，政府在此類活動中的責(zé)任界定就顯得尤為重要。朱眉華（2004）明確了政府在購買公共服務(wù)時的職責(zé)，主要是確定購買公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、方式、質(zhì)量要求以及評估標(biāo)準(zhǔn)、評估效果等，并對公共服務(wù)生產(chǎn)方起到監(jiān)管作用。2013年底財政部在《政府采購品目分類目錄（試用）》的基礎(chǔ)上對采購目錄進(jìn)行了修訂，對涉及政府運(yùn)作、民生建設(shè)等24項服務(wù)領(lǐng)域的政府采購內(nèi)容作出了規(guī)范。按照政府采購品目的分類，所涉及的服務(wù)項目可以分為三類：第一類為政府部門自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要購買的公共服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門實行市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控所需要購買的社會服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、法律咨詢等。第三類為提供公民福利所需要購買的社會福利，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。
二、政府購買的主要方式
（一）公開招標(biāo)政府采購一般采用公開招、投標(biāo)的形式與社會組織簽訂合同，經(jīng)相關(guān)部門審批通過后采用競爭性談判的方式進(jìn)行采購。在政府購買之前，購買方需將所需服務(wù)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)與要求向社會公開，社會力量通過公開競爭的方式最終決出中標(biāo)者。 公開招標(biāo)在公開程度、競爭的廣泛性等方面具有較大的優(yōu)勢，但也有一定的缺陷，比如，由于投標(biāo)人眾多，一般耗時較長，需花費(fèi)的成本也較大。
（二）邀請招標(biāo)邀請招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)。邀請招標(biāo)，也稱為有限競爭招標(biāo)，是一種由招標(biāo)人選擇若干供應(yīng)商或承包商，向其發(fā)出投標(biāo)邀請，由被邀請的供應(yīng)商、承包商投標(biāo)競爭，從中選定中標(biāo)者的招標(biāo)方式。對于采購標(biāo)的較小的招標(biāo)或是有些專業(yè)性較強(qiáng)的項目而言，有資格承接的潛在投標(biāo)人較少，或者需要在較短時間內(nèi)完成采購任務(wù)等，不宜采用公開招標(biāo)的方式，邀請招標(biāo)的方式則在一定程度上彌補(bǔ)了這些缺陷，同時又能夠相對較充分地發(fā)揮招標(biāo)的優(yōu)勢。
（三）競爭性談判競爭性談判，是指采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)直接邀請三家以上供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行談判的方式。競爭性談判采購方式的特點(diǎn)是：一是可以縮短準(zhǔn)備期，能使采購項目更快地發(fā)揮作用。二是減少工作量，省去了大量的開標(biāo)、投標(biāo)工作，有利于提高工作效率，減少采購成本。三是供求雙方能夠進(jìn)行更為靈活的談判。
三、上城區(qū)推進(jìn)政府購買服務(wù)的成效
（一）采購范圍逐步擴(kuò)大近幾年，上城區(qū)在居家養(yǎng)老、道路保潔、車輛加油、水利管理服務(wù)等諸多領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。對于新增政府購買公共服務(wù)項目限額在2 0萬元以上的，全部納入政府采購平臺實施購買。2014年，上城區(qū)政府購買服務(wù)（不含工程類服務(wù)）達(dá)到4798.9萬元，公開招標(biāo)比例超過9 0 %。上城區(qū)在政府采購目錄方面基本依照杭州市的規(guī)定。2015年，杭州市在集中采購目錄服務(wù)類項目中增加了票務(wù)代理服務(wù)、合同能源管理服務(wù)和運(yùn)營服務(wù)的三個子目錄。在分散采購目錄中增加了政府購買服務(wù)目錄，體現(xiàn)了杭州市對政府購買服務(wù)的逐步推進(jìn)。
（二）采購服務(wù)納入制度管理從2 0 1 1 年開始， 上城區(qū)依照杭州市財政局與相關(guān)部門聯(lián)合出臺的4個配套文件，對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、設(shè)備維護(hù)、公共文化等領(lǐng)域的購買服務(wù)項目的適用范圍、流程和監(jiān)督進(jìn)行了相應(yīng)的制度建設(shè)和管理。上城區(qū)財政局將購買公共服務(wù)資金納入公共預(yù)算管理，實現(xiàn)有預(yù)算才執(zhí)行，無預(yù)算不執(zhí)行的原則。同時，上城區(qū)將財政支持的公共服務(wù)納入績效考核，明確責(zé)任、規(guī)范程序，提高財政資金利用效率。由區(qū)審計局、區(qū)財政局負(fù)責(zé)考核資金的使用情況，并向考核領(lǐng)導(dǎo)小組提供績效評價結(jié)果，區(qū)審計局負(fù)責(zé)審計考核結(jié)果應(yīng)用與財政安排的結(jié)合度，并邀請區(qū)人大、區(qū)政協(xié)參與監(jiān)督。
（三）采購方式不斷創(chuàng)新上城區(qū)從群眾需求出發(fā)，結(jié)合區(qū)實際情況，創(chuàng)新推出了多種購買服務(wù)的方式： 政府資助模式，如對社團(tuán)類社會組織，采取項目委托、協(xié)助管理方式，根據(jù)績效考核的結(jié)果給予相應(yīng)的資金補(bǔ)貼； 對社區(qū)文體健身類社會組織， 按活動次數(shù)、居民參與度及滿意度進(jìn)行考核，依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)貼。按需培育模式，調(diào)查社區(qū)居民基本需求， 通過“ 同類合并” 、“ 聯(lián)合共營” 等方式， 整合社會資源， 引導(dǎo)組成服務(wù)組織， 將養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、維權(quán)等公共服務(wù)向其定向購買。僅在居家養(yǎng)老領(lǐng)域，目前上城區(qū)通過政府投資、吸納社會資金， 已建起的老年福利機(jī)構(gòu)達(dá)到1 3 家， “ 星光老年之家” 7 1 個， “ 日托所”65家，老年食堂22家，助老洗衣房15個，成立了由近千家企業(yè)、商鋪、個體經(jīng)營戶等單位組成的“為老服務(wù)聯(lián)盟”，為老年人提供家政、洗衣、送餐、維修等服務(wù)。
四、上城區(qū)推進(jìn)政府購買服務(wù)存在的問題
（一）對購買公共服務(wù)的重視不夠目前上城區(qū)在推進(jìn)政府向社會購買服務(wù)時尚未建立領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺少總體設(shè)計和規(guī)劃，只能依靠財政等少數(shù)部門主導(dǎo)推動，部門參與度不高，缺乏系統(tǒng)性，部門間聯(lián)動不足。另外，有些部門未能跟上社會改革的步伐，對政府購買服務(wù)的認(rèn)識不足，過于偏重部門利益，在購買服務(wù)時往往首先選擇通過增加機(jī)構(gòu)、追加經(jīng)費(fèi)的形式直接提供公共服務(wù)，僅僅把向社會購買服務(wù)作為應(yīng)急辦法，這在一定程度上阻礙了政府購買服務(wù)的推行。
（二）采購服務(wù)的范圍狹窄目前上城區(qū)政府購買服務(wù)的范圍相對比較狹窄，購買公共服務(wù)內(nèi)容主要以民生為主，包括居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、道路保潔、物業(yè)管理等。近幾年盡管增加了運(yùn)營服務(wù)等多領(lǐng)域公共服務(wù)，但科研、教育之類的社會服務(wù)仍然相對較少。不僅僅是上城區(qū)，全市在采購服務(wù)內(nèi)容方面都存在范圍過窄的問題。
（三）社會組織接棒難當(dāng)前，我國社會力量相對薄弱，盡管政府正在逐步推進(jìn)購買公共服務(wù)，但社會組織發(fā)展速度較慢，發(fā)展程度不均，政府對社會力量的扶持相對較小，能夠承接服務(wù)的企業(yè)相對有限。部分由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的社會組織改革不徹底，依賴性依然較強(qiáng)，獨(dú)立承接服務(wù)能力有限。目前國內(nèi)很多社會組織的資金來源比較狹窄，而政府購買社會服務(wù)資金有時并不是一次性發(fā)放，同時，按照資金績效，錢是分階段給付的。因此，企業(yè)有時往往不得不墊付服務(wù)資金，這給企業(yè)帶來了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。
（四）采購配套制度不完備政府購買的公共服務(wù)往往缺少合理的定價機(jī)制，對資金回報率、成本率都沒有統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，這為績效考核帶來了難度，也阻礙了政府購買服務(wù)的效率。另外，財政部門、專業(yè)部門和服務(wù)對象間也缺少相應(yīng)的信息溝通機(jī)制，對服務(wù)開展的進(jìn)度、效果各方都很難做到實時溝通，這在一定程度上阻礙了服務(wù)的開展，降低了政府購買服務(wù)的效率。
五、推進(jìn)政府購買服務(wù)對策
（一）強(qiáng)化統(tǒng)籌管理一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌管理。建立由財政、業(yè)務(wù)部門、民政、編辦、人事勞動、考評辦等參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確購買公共服務(wù)的規(guī)則、政策，完善購買公共服務(wù)的日常監(jiān)管，優(yōu)化購買公共服務(wù)考核。二要強(qiáng)化政府采購系統(tǒng)化建設(shè)。把政府購買公共服務(wù)與權(quán)力清單、負(fù)面清單改革、人事制度改革、事業(yè)單位改革、財政預(yù)算管理改革、勞動就業(yè)及社會保障制度改革相結(jié)合，多部門在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌管理下協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合力，從財稅改革、民生保障多方面為政府購買服務(wù)保駕護(hù)航。
（二）擴(kuò)大規(guī)范購買內(nèi)容十八屆三中全會明確提出“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制”。因此，政府向社會購買服務(wù)應(yīng)積極破除利益集團(tuán)的束縛，向更廣的區(qū)域拓展采購內(nèi)容，除法律規(guī)定和涉及國家安全、保密以及關(guān)鍵性政務(wù)事項之外，其他公共服務(wù)領(lǐng)域均可納入服務(wù)購買的范圍。一是新增公共服務(wù)項目優(yōu)先采用購買形式。政府新增的臨時性、階段性的公共服務(wù)一般采用政府購買服務(wù)的形式。二是分類推進(jìn)現(xiàn)有項目購買。結(jié)合權(quán)力清單制定，對政府現(xiàn)有的基本公共服務(wù)逐一梳理、評估，根據(jù)不同門類、不同情況分類推進(jìn)。對于社會力量可以承接的，盡量鼓勵社會資本參與。社會資本可通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等途徑，或采取政府和社會資本合作（PPP）等方式推進(jìn)公共服務(wù)購買；對于社會力量暫時不具備承接能力的，通過資金補(bǔ)貼、技術(shù)支持等方式培育社會力量，提高社會力量的運(yùn)作能力。三是杜絕購買不該買的公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)僅限于政府應(yīng)該做、市場更有效率的事務(wù)，不能將本就應(yīng)該由政府提供的，不適合或法律禁止由市場提供的公共服務(wù)推給市場來運(yùn)作。對于政府下放給市場與社會的職能，這些職能本就不再屬于政府，應(yīng)避免通過公共服務(wù)購買“二次贖回”。
（三）加大對承接社會組織的支持力度一是放開市場準(zhǔn)入。開放市場，讓事業(yè)單位與具備資質(zhì)的企業(yè)、社會組織平等競爭，這在一定程度上也可以倒逼事業(yè)單位改革。政府既可以向企業(yè)購買，也可以向社會組織購買；既可以向公共部門購買，也可以向市場購買。二是扶持社會組織發(fā)展壯大。實施社會組織登記制度，降低社會組織參與政府購買服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，只要符合基本條件的，都可以參與招投標(biāo)。推行行政指導(dǎo)制度，對于業(yè)務(wù)水平高、內(nèi)部治理制度完善的社會組織，可以優(yōu)先購買。健全社會組織承接政府購買服務(wù)信用記錄管理機(jī)制，實現(xiàn)政府購買服務(wù)信息公開透明，便于政府加強(qiáng)績效管理與評價。三是培養(yǎng)伙伴關(guān)系。借鑒香港經(jīng)驗，探索設(shè)立“社區(qū)投資共享基金”，鼓勵并資助政府、私營企業(yè)、民間組織三方合作開展公共服務(wù)項目，發(fā)揮彼此優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏。
（四）完善與購買服務(wù)相關(guān)的配套制度一是加強(qiáng)預(yù)算管理。逐步增加對購買公共服務(wù)的預(yù)算，完善預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)管，堅決貫徹“無預(yù)算不購買”的原則，建立穩(wěn)定的公共財政專項投入機(jī)制。另外，在實行政府購買公共服務(wù)以后，對項目的財政預(yù)算也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。二是建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。以信息化技術(shù)為支撐，制定公共服務(wù)管理采購部門職能規(guī)范，完善采購流程中購買公共服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，在項目實施前圍繞成本核算、質(zhì)量控制等細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)服務(wù)的量化、細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，為服務(wù)價格形成及監(jiān)督提供先決條件。三是完善監(jiān)督管理機(jī)制。建立健全動態(tài)的、立體的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，引入具有獨(dú)立性、專業(yè)性的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對政府購買公共服務(wù)過程的不同階段，安排利益相關(guān)者進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)計具體的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。課題組組長：季黃輝課題組成員：沈夢旦 陳 璐 陸舒怡（執(zhí)筆）
