羅仕軍
2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月1日起執(zhí)行，在總結(jié)以往內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，全面引入風(fēng)險控制理念，開啟了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新篇，為行政事業(yè)單位進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控提供了指引。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展趨勢。長期以來，由于行政事業(yè)單位的特殊性、內(nèi)部控制的復(fù)雜性以及理論和實(shí)踐上對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識的不足，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)普遍相對滯后，存在著單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，制約和影響了行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效能。財政部審時度勢，及時印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在生效執(zhí)行一年后，開展檢查工作，總結(jié)歸納各地執(zhí)行情況，于2015年12月21日印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號），要求站在“建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐”的高度，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。今年6月24日，財政部又印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號），要求行政事業(yè)單位2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作，并決定以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作?？梢哉f，在財政部的大力推動下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是趨之所向，勢在必然。
?。ㄒ唬┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是貫徹落實(shí)依法治國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在國家組織體系中，行政事業(yè)單位作為重要的組成部分，在貫徹落實(shí)依法治國，構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系、提升治理能力方面具有先行引導(dǎo)作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，提出了要求，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
?。ǘ┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位依法行政、依法履職，防范風(fēng)險的有效舉措。在社會管理活動中，行政事業(yè)單位既是管理者，也是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，更是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的平等參與主體。在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，行政事業(yè)單位與其他市場主體存在著緊密的合作，這種合作是平等互利、分享共贏的合作，為了保證合作順利高效，減少風(fēng)險，行政事業(yè)單位必須規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)內(nèi)部管理風(fēng)險防范意識。今年3月22日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會議，審議通過了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度。建立法律顧問制度，其目的就在于幫助行政事業(yè)單位在依法治國環(huán)境下做到規(guī)范管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)依法行政，依法履職、防范法律風(fēng)險。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的基本原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是指行政事業(yè)單位通過制定內(nèi)部管理制度、實(shí)施相應(yīng)措施和執(zhí)行一定程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，達(dá)到合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果之目標(biāo)。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：
?。ㄒ唬┤嫘栽瓌t。行政事業(yè)單位制定的制度、實(shí)施的措施和執(zhí)行的程序，應(yīng)當(dāng)貫穿單位每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動事前、事中、事后的全面控制。
（二）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動中的重大風(fēng)險，確定風(fēng)險控制點(diǎn)，制定風(fēng)險應(yīng)對策略。
?。ㄈ┲坪庑栽瓌t。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面梳理本單位的職能職責(zé)和經(jīng)濟(jì)活動范圍，在單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督的全面制衡的內(nèi)部控制體系。
?。ㄋ模┻m應(yīng)性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動范圍的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善相關(guān)內(nèi)控制度，保持內(nèi)部控制與單位自身建設(shè)發(fā)展趨于一致。
三、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的著力點(diǎn)。經(jīng)過實(shí)踐探索和長期積累，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中形成了寶貴經(jīng)驗(yàn)和可行措施，為行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部管理、提升治理水平提供了有力支撐。當(dāng)前，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合自身內(nèi)部控制運(yùn)行的現(xiàn)狀，充分考慮單位當(dāng)前所處的內(nèi)外部環(huán)境，把握住內(nèi)部控制的風(fēng)險點(diǎn)和控制目標(biāo)，找準(zhǔn)工作的著力點(diǎn)。
?。ㄒ唬┌验_展內(nèi)控風(fēng)險評估，對單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行“體檢”，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的首要措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀究竟怎樣，內(nèi)控風(fēng)險評估將是有效的“體檢”。通過開展內(nèi)部控制風(fēng)險評估工作，對單位內(nèi)控制度建設(shè)情況和內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行全面梳理分析，有利于明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，找準(zhǔn)單位的風(fēng)險控制點(diǎn)，使今后在內(nèi)部控制建設(shè)過程中能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，圍繞重點(diǎn)工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)。同時，內(nèi)控風(fēng)險評估更有利于發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制建設(shè)中的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系，達(dá)到“以評促建”的目標(biāo)。
?。ǘ┌颜嬲龑?shí)現(xiàn)“人、財、物”相互分離、相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制的建立，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)。過去，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理實(shí)踐中，往往將單位的“人、財、物”匯集到一把手中，有意無意形成絕對的領(lǐng)導(dǎo)，前幾年在黨政機(jī)關(guān)縣處級以上所有受紀(jì)律處分的干部中，一把手的比例占總數(shù)的1/3以上。黨的十八大報告明確指出，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督。一些地方印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力制約與監(jiān)督的暫行規(guī)定》，明確提出主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度等。這些制度有利于行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理中做到“人、財、物”的真正分離，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制過程中的相互監(jiān)督、相互制衡機(jī)制。
?。ㄈ┌褍?nèi)部授權(quán)審批控制和有效執(zhí)行，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵。在政事業(yè)單位內(nèi)部管理活動中，大部分工作都是通過審批意見、分級推進(jìn)實(shí)施的，對審批和授權(quán)進(jìn)行控制尤為重要。行政事業(yè)單位應(yīng)明確內(nèi)設(shè)崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)，不得超越職權(quán)、超越范圍辦理業(yè)務(wù)。從現(xiàn)實(shí)中暴露問題的行政事業(yè)單位來看，絕大部分都是由于相關(guān)的人員跨越職責(zé)范圍辦理業(yè)務(wù)或者超越職權(quán)辦理業(yè)務(wù)，造成不可挽回的損失。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部授權(quán)審批控制和有效執(zhí)行，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵。
?。ㄋ模┌呀?jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動統(tǒng)一歸口管理，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要抓手。統(tǒng)一歸口管理，就是行政事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照被賦予的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，各司其職，避免重復(fù)多頭管理，按特定的管理渠道實(shí)施管理。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，往往需要層層傳遞、層層辦理，涉及的環(huán)節(jié)越多，越容易產(chǎn)生溝通成本，出現(xiàn)差錯，有時這種差錯甚至外溢，影響到行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效能。統(tǒng)一歸口管理有利于串起經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動辦理環(huán)節(jié)上的所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，緊密銜接各個辦理環(huán)節(jié)，完全把握住經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的軌跡，讓其按照預(yù)定的目標(biāo)前進(jìn)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。
?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊ∪舜筠k公廳）
