宿建勛
權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對政府各組成部門及政府整體的資產(chǎn)和負債情況進行核算，據(jù)此編制的政府年度財務(wù)報告。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，僅實行決算報告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風(fēng)險，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。
一、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度具有重要意義
一是劃清了政府與市場的功能邊界，發(fā)揮了市場的配置資源的決定性作用。政府管理經(jīng)濟的主要任務(wù)和手段是宏觀調(diào)控，而不是具體經(jīng)濟事務(wù)。宏觀調(diào)控主要是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。二是有效推進了政府更好地履行受托責(zé)任，便于公眾監(jiān)督。從國家治理的角度看，財政雖然是以國家為主體，但財政治理的主體呈現(xiàn)多層化，既要讓政府發(fā)揮管理人民的職能，又要賦予人民充分的制約政府的權(quán)力，在公共財政領(lǐng)域，政府受社會公眾之托，運用公共資源向社會提供公共服務(wù)，并應(yīng)接受公眾監(jiān)督；三是提供了科學(xué)有效的信息資料，政府綜合財務(wù)報告的實質(zhì)是反映政府的財務(wù)“家底”或政府在一定時期內(nèi)財務(wù)運行的存量結(jié)果，其既可以提供資產(chǎn)、負債方面的信息，同時又提供收入、費用等反映政府運營的流量結(jié)果情況，實質(zhì)上可反映政府在提供公共服務(wù)、改善民生、宏觀調(diào)控等方面履職盡責(zé)的通盤情況，也更有利于防范公共風(fēng)險，考評綜合績效，更有利于發(fā)揮政府職能作用；四是建立規(guī)范的債務(wù)管理機制，為加強地方債務(wù)管理提供技術(shù)支持。地方政府公布以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的反映政府在一定時點資產(chǎn)、債務(wù)情況的綜合報告，能夠提供政府債務(wù)的存量信息，這些存量信息不僅包括財政年度內(nèi)的變化，而且還反映地方政府以前年度經(jīng)濟活動的累積債務(wù)，因而，有利于信用評級機構(gòu)對地方政府的償債能力和可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險做出科學(xué)評估；五是推進培養(yǎng)財政管理人才，實現(xiàn)財政管理能力現(xiàn)代化。政府綜合財務(wù)報告，從財政經(jīng)濟的全局反映和分析政府整體財務(wù)狀況，理論性、政策性、技術(shù)性要求大幅提高，對財政管理能力提出了更高的要求。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，可以從根本上推高財政管理人才的培養(yǎng)速度，為國家治理現(xiàn)代化鋪就堅實的人才基石。
二、政府綜合財務(wù)報告的鮮明特征
報告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制，向報告使用者提供與政府財務(wù)狀況和運營情況等有關(guān)的信息，反映政府受托責(zé)任履行情況，明顯特征有：
（一）現(xiàn)金收付無論實現(xiàn)與否，按體現(xiàn)政府財務(wù)會計期間的經(jīng)營成果和收益情況，確定其歸屬期。這就是說，凡屬本期的收入，不管其款項是否收到，都應(yīng)作為本期的收入；凡屬本期應(yīng)當(dāng)負擔(dān)的費用，不管其款項是否付出，都應(yīng)作為本期費用。反之，凡不應(yīng)歸屬本期的收入，即使款項在本期收到，也不作為本期收入；凡不應(yīng)歸屬本期的費用，即使款項已經(jīng)付出，也不能作為本期費用。
（二）權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度可以正確反映政府會計期間所實現(xiàn)的收入和為實現(xiàn)收入所應(yīng)負擔(dān)的費用，可以把會計期間的收入與其相關(guān)的費用、成本相比較，正確確定收益，能完整反映各級政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的各類負債，從而全面反映各級政府的財務(wù)底細。
三、政府綜合財務(wù)報告結(jié)論
以2015年包頭市政府綜合財務(wù)報告為例，其結(jié)論的主要內(nèi)容有：
（一）政府債務(wù)風(fēng)險：總體上看，2015年包頭市政府的負債水平處在安全范圍內(nèi)，短期償債能力較強，長期償債擁有保障。
（二）資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)：包頭市政府2015年底資產(chǎn)與負債的匹配方式屬于穩(wěn)健型結(jié)構(gòu)。這樣的配比結(jié)構(gòu)具有彈性，財政風(fēng)險較小，且負債成本相對較低。
（三）收支結(jié)構(gòu)情況：收入構(gòu)成中稅收收入增幅明顯放緩，部分主體稅種變化顯著。非稅收入逐年降低。轉(zhuǎn)移性收支較大，包頭市對中央、內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移性收入來源依賴性強。
四、編制工作中存在的難點及建議
存在的主要問題是，試編階段受歷史資料不全所限，造成內(nèi)容缺失：一是如市交通投資公司、住建集團等的資產(chǎn)和負債，有的政府資產(chǎn)項目（如非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施）和政府負債項目（如公務(wù)員養(yǎng)老金負債），由于資料所限未能納入本年編報范圍。二是由于自治區(qū)未能統(tǒng)一界定公共自然資源范圍、內(nèi)容，對市本級擁有的礦產(chǎn)、土地、森林、草原等公共自然資源，可能存在編報資產(chǎn)規(guī)模小于實際的情況。
綜上，對各級政府而言，編制這樣一份財務(wù)報告的確是一場自我革命，這不僅體現(xiàn)在其對財政財務(wù)管理的規(guī)范性要求大幅提高，特別是在債務(wù)融資管理的規(guī)范性約束和透明度大幅提高，更重要的是政府要切實強化理念更新和自我規(guī)范，要勇敢面對誠信挑戰(zhàn)，特別是在試編階段，全區(qū)沒有一套完整的操作模式，需要各盟市自行掌握，難免存在各種問題，還需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)程序與制度，以使其盡快發(fā)揮應(yīng)有的效能。
