作者:張翼翔 梁海艷
中山市的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革經(jīng)過(guò)三年的探索，目前已有100個(gè)市級(jí)預(yù)算單位納入了國(guó)庫(kù)改革，覆蓋面為43%，其中一級(jí)預(yù)算單位的改革覆蓋面達(dá)100%。單位所有的財(cái)政性資金都納入了國(guó)庫(kù)集中支付，累計(jì)支出金額達(dá)29億元。國(guó)庫(kù)管理制度改革工作已從最初的試點(diǎn)改革發(fā)展到以建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度為重點(diǎn)的綜合配套改革上來(lái)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)改革順利，運(yùn)行良好，任重道遠(yuǎn)。
改革取得四個(gè)顯著成效。
——財(cái)政資金調(diào)度能力顯著增強(qiáng)，從根本上提高了財(cái)政資金的使用效益。實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革后，財(cái)政資金撥付程序由層層轉(zhuǎn)撥變?yōu)閷?shí)際需要發(fā)生時(shí)一次撥付，也就是將以往的“現(xiàn)金流”變?yōu)椤爸笜?biāo)流”，使未支出的大量財(cái)政資金不再沉淀在各預(yù)算單位的賬戶中，而是統(tǒng)一集中在國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶內(nèi)。我市實(shí)施改革以來(lái)，2003年財(cái)政結(jié)余資金1.5億；2004年3.5億；2005年1月至10月份結(jié)余2.2億元。改革后，財(cái)政資金調(diào)度更靈活，財(cái)政部門(mén)可以充分利用沉淀的財(cái)政資金，集中財(cái)力辦大事，最大限度地將可支配財(cái)力用在刀刃上。
——預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性顯著增加，硬化了預(yù)算的約束力。納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍的財(cái)政性資金都必須按規(guī)范的程序在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作，每筆支出都遵循預(yù)算、計(jì)劃、申請(qǐng)、支付的業(yè)務(wù)流程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)控，在源頭上堵住了逃遁于國(guó)庫(kù)監(jiān)管之外的財(cái)政資金，杜絕了支出單位“遇著紅燈繞著走”的行為，進(jìn)一步規(guī)范了收支管理，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的約束力，財(cái)政資金的使用也就實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃有預(yù)算，申請(qǐng)有依據(jù)，支付有標(biāo)準(zhǔn)”的改革目的。
——財(cái)政資金的使用效率顯著提高，滿足了社會(huì)的公共需要。有效整合了財(cái)政閑散資金，提高財(cái)政資金的使用效益。財(cái)政部門(mén)根據(jù)國(guó)庫(kù)資金使用計(jì)劃，在保證政府財(cái)政正常支付需要的前提下，對(duì)財(cái)政存量間歇資金實(shí)行集合理財(cái)，提高財(cái)政資金的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)效益。
——預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平顯著提升，促進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革不斷規(guī)范完善。由于建立了嚴(yán)格的支付審核制度，規(guī)范了支付審核內(nèi)容和程序，使單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理工作得以進(jìn)一步規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算單位依法理財(cái)?shù)囊庾R(shí)；并通過(guò)用款計(jì)劃的要求使單位資金使用的計(jì)劃性、科學(xué)性和規(guī)范性得到加強(qiáng)。
改革中存在的四個(gè)問(wèn)題
——財(cái)政資金清算環(huán)節(jié)多，影響支付效率?，F(xiàn)時(shí)無(wú)論是財(cái)政直接支付還是授權(quán)支付，均采取代理銀行網(wǎng)點(diǎn)先墊付，再由代理銀行分行匯總各網(wǎng)點(diǎn)的墊付款項(xiàng)后統(tǒng)一與人行國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，清算環(huán)節(jié)必須經(jīng)過(guò)代理銀行零余額賬戶的過(guò)渡。清算環(huán)節(jié)越多，資金在各賬戶周轉(zhuǎn)的手續(xù)越多，資金支付速度就越慢，出現(xiàn)差錯(cuò)的可能性也越大。
——沒(méi)有規(guī)范的預(yù)算外資金清算制度。財(cái)政部門(mén)未對(duì)預(yù)算外資金的清算制定統(tǒng)一的方案，因此各地的做法各有差異，有的通過(guò)人行或商業(yè)銀行清算，有的地區(qū)的預(yù)算外資金不實(shí)行集中支付，導(dǎo)致預(yù)算外資金的管理不規(guī)范。
——單位的往來(lái)款等業(yè)務(wù)沒(méi)有專門(mén)的賬戶核算。單位零余額賬戶只能核算預(yù)算單位開(kāi)支性業(yè)務(wù)，不能辦理單位發(fā)生的往來(lái)款、經(jīng)營(yíng)性收入等業(yè)務(wù)，現(xiàn)行做法是在單位的“歷年結(jié)余賬戶”中核算，造成“歷年結(jié)余”賬戶難以取消，同時(shí)對(duì)單位的歷年結(jié)余資金管理不到位。
——財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后。目前財(cái)政、預(yù)算單位、銀行之間的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還未建立起來(lái)，很多工作必須通過(guò)手工進(jìn)行操作，不僅耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間，還容易出錯(cuò)。
完善國(guó)庫(kù)改革的八項(xiàng)建議
——提高財(cái)政資金運(yùn)行效率，發(fā)揮沉淀資金的最大效益。隨著國(guó)庫(kù)改革的深入推進(jìn)，財(cái)政暫時(shí)閑置的資金不斷增加，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)財(cái)政的理念。在確保財(cái)政支出需要和資金安全的前提下，有效整合財(cái)政閑散資金，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
——加快財(cái)政資金直接支付清算效率。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支付及時(shí)、快捷應(yīng)從簡(jiǎn)化清算環(huán)節(jié)方面著手。減少財(cái)政直接支付清算環(huán)節(jié),實(shí)行財(cái)政直接支付由清算銀行辦理, 取消財(cái)政零余額賬戶的過(guò)渡，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付到用款單位。
——加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支付方式、規(guī)模的監(jiān)控。財(cái)政直接支付有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)資金支出全過(guò)程的監(jiān)控；授權(quán)支付方便單位用款，提高支付效率。在相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制未完善的情況下，應(yīng)側(cè)重于財(cái)政資金的監(jiān)督管理，現(xiàn)時(shí)應(yīng)以直接支付為主、授權(quán)支付為輔。同時(shí)，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)就應(yīng)明確預(yù)算單位各項(xiàng)支出的支付方式，提高集中支付的效率。
——實(shí)行預(yù)算外資金實(shí)行集中支付管理。預(yù)算外資金的使用應(yīng)參照預(yù)算內(nèi)資金的管理模式，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。在商業(yè)銀行或人民銀行設(shè)立預(yù)算外清算戶，用于辦理預(yù)算外資金的財(cái)政直接支付和與代理銀行辦理授權(quán)支付的清算。同時(shí)，完善預(yù)算外資金管理，加快全口徑預(yù)算改革的步伐，逐步取消按財(cái)政資金收支一對(duì)一的核算方式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金統(tǒng)一管理和綜合使用。
——規(guī)范歷年結(jié)余資金的使用。為減輕震動(dòng)，減少改革的阻力，取消舊賬戶，設(shè)立“歷年結(jié)余賬戶”，將歷年結(jié)余的資金如數(shù)轉(zhuǎn)入此賬戶核算。按照“只出不進(jìn)”的原則，單位每年編制歷年結(jié)余賬戶資金的用款計(jì)劃，由財(cái)政部門(mén)審批后下達(dá)用款指標(biāo)，預(yù)算單位使用資金時(shí)按用款指標(biāo)執(zhí)行，原則上不再?gòu)牧阌囝~賬戶歸墊資金。另外，對(duì)于單位的往來(lái)款等業(yè)務(wù)可通過(guò)零余額賬戶核算，實(shí)行“一戶兩制”的管理模式，這樣既減少了單位賬戶設(shè)置，又加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)對(duì)所有資金的監(jiān)管。
——加強(qiáng)年終預(yù)算結(jié)余資金的管理。年終單位結(jié)余資金應(yīng)采用規(guī)范管理與保護(hù)積極性并重的原則，一是對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的結(jié)余建議全部留給預(yù)算單位，財(cái)政部門(mén)在審核預(yù)算單位編制的部門(mén)預(yù)算草案時(shí)做到心中有數(shù)，統(tǒng)籌考慮；二是項(xiàng)目已結(jié)束的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)節(jié)余，財(cái)政部門(mén)可以收回；三是未完項(xiàng)目的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)余按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。
——建立健全的國(guó)庫(kù)管理信息化系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)庫(kù)集中收付管理電算化水平的高起點(diǎn)、高質(zhì)量。因此，必須以構(gòu)建完善的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)為目標(biāo)，以軟件開(kāi)發(fā)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息資源開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)財(cái)政信息化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)規(guī)范理財(cái)，科學(xué)理財(cái)，高效理財(cái)提供良好的技術(shù)支撐。一是加快整合國(guó)庫(kù)管理信息化的內(nèi)部子系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的系統(tǒng)運(yùn)行平臺(tái)。二是盡快建立國(guó)庫(kù)集中收付硬件網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政局與預(yù)算單位及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)組成的廣域網(wǎng)，達(dá)到對(duì)預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支出撥付、收入收繳、總預(yù)算會(huì)計(jì)核算、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及分析等工作的網(wǎng)絡(luò)化、一體化、動(dòng)態(tài)化的聯(lián)動(dòng)高效管理。
——建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系。完善責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，是有效發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能的重要保障。一是要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，建立收支審批權(quán)限等制度，加強(qiáng)對(duì)單位收支的控制和管理；二是在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還要和審計(jì)等外部監(jiān)督做好協(xié)調(diào)，建立一個(gè)科學(xué)有效的監(jiān)督體系。
