湖南省赤山監(jiān)獄/楊 艷
監(jiān)獄文化建設、標準化建設是監(jiān)獄工作發(fā)展的重要支撐。隨著監(jiān)企體制改革和監(jiān)獄布局調(diào)整的深入，監(jiān)獄的硬實力已經(jīng)得到了一定的改善，監(jiān)獄工作的內(nèi)涵和品質(zhì)的提升，需要提高軟實力來完成。相比其他企業(yè)，我們急待打造形成赤監(jiān)特有的精神文化和企業(yè)文化，充分發(fā)揮文化凝聚眾心的作用。根據(jù)監(jiān)獄行業(yè)所特有的性質(zhì)，著重對監(jiān)獄如何實施內(nèi)控規(guī)范和資產(chǎn)管控進行了以下解讀。
一、試論行政事業(yè)單位（監(jiān)獄）實施內(nèi)部控制的原因與程序
2001年11月下旬，美國最大的能源企業(yè)安然公司承認自1997年以來，通過非法手段虛報利潤5.86億美元，在與關(guān)聯(lián)公司內(nèi)部交易過程中，不斷隱藏債務和損失，管理層從中非法獲益。消息一經(jīng)傳出，立刻引起了美國金融市場的巨大動蕩，安然股價從近90美元跌至不足1美元，許多中小投資者損失慘重。安然事件后，美國的世通、施樂、默克制藥等一批大公司會計丑聞接連曝光，誠信危機震撼著美國及國際社會，經(jīng)營失敗、會計信息失真、經(jīng)濟犯罪及不守法經(jīng)營在很大程度上都可歸結(jié)為內(nèi)部控制的缺失或失效，即除了內(nèi)部控制失效外，很難再找到其他因素，企業(yè)單位良好的內(nèi)部控制可以應對和防范各種風險。為了提高民眾對美國金融市場、政府經(jīng)濟政策的信心，2002年7月30日美國總統(tǒng)布什簽署了《2002年上市公司會計改革和投資者保護法》 （即《薩班斯—奧克斯法案》），SOX ACT正式成為美國的一項法律。許多國家也通過立法強化企業(yè)內(nèi)部控制。內(nèi)部控制日益成為企業(yè)進入資本市場的“入門證”和“通行證”。
當時的中國是內(nèi)憂外患。一方面，我國的石油、電信、金融、保險、能源等大企業(yè)都在美國上市，如果沒有內(nèi)控這張“入門證”和“通行證”，就不能上市，于是境外上市企業(yè)紛紛花巨資聘請海外機構(gòu)或國內(nèi)公司設計內(nèi)部控制制度（聘請海外機構(gòu)設計費5000萬元左右，國內(nèi)公司設計費500萬元左右），以適應上市地的監(jiān)管要求。另一方面，德勤2007-2008年對國內(nèi)上市公司的內(nèi)部控制實施狀況進行了跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：56%的公司沒有建立或現(xiàn)有內(nèi)部控制機制尚不完善；72%的公司沒有持續(xù)監(jiān)控內(nèi)部控制的有效機制，或未得到任何改善。于是，中國政府權(quán)衡利弊，從國家長遠利益考慮，要建立自己的內(nèi)控體系和評價標準。為了加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，2008年5月財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委發(fā)布了我國第一部《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》。2010年4月又連續(xù)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引第1號——組織架構(gòu)》等18項應用指引以及《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》。在我國境內(nèi)設立的大中型企業(yè)強制執(zhí)行，小企業(yè)和其他單位可參照本規(guī)范建立與實施。
企業(yè)實施內(nèi)部控制規(guī)范以來，其經(jīng)營管理水平和風險防范能力得到了有效提高，那么對于掌管大量社會公共資源的行政事業(yè)單位呢？近年來，無論是我國還是美英德等國行政事業(yè)單位在進行資源和資金的分配過程中，由于監(jiān)督不力等各種原因，財務信息失真，預算編制粗糙，資產(chǎn)被盜用、貪污受賄和管理舞弊等職業(yè)舞弊行為時有發(fā)生，造成社會資源分配不公和極大浪費，損害社會公共利益。
二、內(nèi)部控制規(guī)范實施現(xiàn)狀分析
通過走訪行政事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)一些單位及領(lǐng)導（主要是監(jiān)獄系統(tǒng)單位）、通過與企業(yè)管理層的交流獲悉：
有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導認識不太清楚，重視度不夠，認為內(nèi)控可有可無，還增加了許多工作量；有些領(lǐng)導比較留戀權(quán)力，習慣于“一言堂”的工作方式，對約束領(lǐng)導權(quán)力、規(guī)范議事決策程序、實行集體決策的內(nèi)控制度建設不太積極；有的領(lǐng)導認為做內(nèi)控造成自己不舒服、不自在，影響自己的領(lǐng)導權(quán)威，強烈抵制內(nèi)控制度建設；有的領(lǐng)導沒有真正理解內(nèi)控的意義，認為內(nèi)控的可操作性不強，一些費用不能再打政策的擦邊球，增加了其行權(quán)的風險性，不愿意實施內(nèi)控。
有的單位由于編制較少，現(xiàn)有人員素質(zhì)較低，無法勝任內(nèi)部控制制度建設工作的需要，存在較大的畏難情緒，而且單位又不愿意派人外出學習，不想投入資本；有的單位部門之間溝通不暢，無法取得有效準確的數(shù)據(jù)及資料，影響內(nèi)控制度建設；有些單位總在看別人，只要還有單位沒有做，他就不著急做；有的單位清楚內(nèi)控的作用，領(lǐng)導也比較重視，不反對開展內(nèi)控工作，但由于多種原因目前還沒有在真正意義上實施內(nèi)控制度。
三、建立內(nèi)部控制規(guī)范的重要意義
（一）內(nèi)控是依法治國的重要組成部分，是關(guān)住權(quán)力籠子的重要基礎性制度
黨的十八屆三中、四中全會指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家；建設法治國家，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。我們把依法治國的成果稱為“國法”，行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度其實質(zhì)是在“國法”統(tǒng)馭下的“家規(guī)”。我們必須提高對“家規(guī)”重要性的認識?！凹乙?guī)”應當是法治體系的有機組成和必要補充，它必須接好地氣，能夠有效地適用于單位內(nèi)部的管理工作。全面依法治國做好了，習總書記提出的“四個全面”這個宏大的戰(zhàn)略布局才能得以實現(xiàn)。
習總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！痹谑藢弥醒爰o委五次全會上指出：“要著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！秉h的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。
（二）內(nèi)控是建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府的需要
黨的十八大指出：要深化行政體制改革，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。要求規(guī)范公共權(quán)力的運行，加強對公共權(quán)力的監(jiān)督。什么是人民滿意的服務型政府？簡單說就是為人民服務，一切從人民的利益出發(fā)，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。行政事業(yè)單位內(nèi)控將“提高公共服務的效率和效果”作為內(nèi)控的最高目標，就是基于為人民服務的目的。內(nèi)控通過管理和業(yè)務流程梳理（或流程再造），確定規(guī)范的工作流程，極大地方便為人民服務；通過對流程風險的查找，提前采取有效的防范措施控制風險，從而達到提供優(yōu)質(zhì)高效的服務目標，才能真正成為人民滿意的服務型政府。
（三）內(nèi)控是貫徹新《預算法》的根本保證，是基層單位與黨中央保持高度一致的具體行為
新《預算法》要求遵循先有預算、后有支出的原則，嚴格執(zhí)行預算，嚴禁超預算或者無預算安排支出，嚴禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預算資金。堅決懲治脫離法律監(jiān)督的資金使用和“小金庫”行為；堅決貫徹“預算公開”要求，規(guī)范預算編制、審批、執(zhí)行、決算、績效考核，接受社會監(jiān)督；預算使用中必須貫徹勤儉節(jié)約的原則，加強監(jiān)督檢查，避免預算資金的浪費現(xiàn)象。內(nèi)控就是“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式，只有建立了有效的內(nèi)控管理體系，嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制流程，才能從根本上保證《預算法》的實施效果?！额A算法》是我國的經(jīng)濟憲法，行政事業(yè)單位實行內(nèi)控實際上就是要立花錢的規(guī)矩。公共資金不是“唐僧肉”，絕對不允許貪污和浪費?；鶎訂挝恢挥凶袷攸h中央制定的政治規(guī)矩，同時也必須遵守預算花錢的規(guī)矩，履行好黨和國家賦予的職責，才是與黨中央保持高度一致的具體行為。
（四）內(nèi)控是新形勢下厲行節(jié)約、反對浪費、拒腐防變的有力助手
內(nèi)控制度與廉政風險防控機制理論上同出一脈，機制上互為補充，實施過程中形成新合力。內(nèi)控制度與廉政風險防控的核心手段都是制衡，對不相容崗位進行分離，對決策、執(zhí)行和監(jiān)督進行分離，決不允許一個人辦理全部管理事項，用制度約束和制約人的私念、貪欲和懶惰。廉政風險防控機制管控的重點對象是人，即管住有權(quán)力的人。通過管住有權(quán)力的人，達到防控風險的目的。內(nèi)控管控的重點對象是預算資金、公共資產(chǎn)、公共資源，即管住政府的錢。通過規(guī)范預算資金的使用，強化公共資產(chǎn)的管理責任，合理節(jié)約使用公共資源，達到有效防范舞弊和預防腐敗的目的。
（五）內(nèi)控是提高單位內(nèi)部管理水平、提升執(zhí)行力的有效方法
內(nèi)控是一個單位內(nèi)部管理的新模式和有效方法。內(nèi)部控制不是一個獨立的系統(tǒng)。貫穿于所有的管理制度中，管理制度是內(nèi)控這條線給穿起來的。對一個單位、一個組織而言，內(nèi)控是in，而不是on。內(nèi)控是分散在單位、嵌入到單位里面。內(nèi)部控制與各項管理制度的關(guān)系：各項管理制度是對內(nèi)控規(guī)范的具體落實，各單位可通過完善管理制度來實施內(nèi)控。內(nèi)控手冊是通過流程把規(guī)章制度中的相關(guān)的控制要求放在流程上面進行關(guān)聯(lián)和鏈接，從而能夠支持按崗位、按流程的控制要求進行檢索。經(jīng)營失敗、會計信息失真、經(jīng)濟犯罪及不守法經(jīng)營在很大程度上都可歸結(jié)為內(nèi)部控制的缺失或失效?？煽康男畔蟾婺軌驗楣芾韺犹峁┻m合其既定目的的準確而完整的信息，支持管理層的決策和對經(jīng)濟活動及業(yè)績的監(jiān)控。對領(lǐng)導者來說，內(nèi)控有效實施的作用之一是控制管理和運營風險，能為領(lǐng)導保駕護航，單位實施內(nèi)控有百利而無一害，不僅會增加領(lǐng)導者的管理業(yè)績，而且能保障領(lǐng)導者的管理意志暢通無阻地得到貫徹實施，提升執(zhí)行力。
四、實施內(nèi)部控制規(guī)范的目的
（一）促進單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)
行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動必須在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行，嚴禁違法違規(guī)行為的發(fā)生，要依法行政。也就是說，內(nèi)控的首要目標就是保證行政事業(yè)單位不違法、不違規(guī)。這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最基本的目標，是其他四個目標存在的前提和基礎。守法和誠信是單位健康發(fā)展的基石，逾越法律的短期發(fā)展終將付出沉重的代價。內(nèi)部控制要求單位必須將發(fā)展置于國家法律法規(guī)允許的基本框架之下，在守法的基礎上實現(xiàn)自身的發(fā)展。象國航油（新加坡）股份有限公司總裁陳久霖的場外交易、投機期權(quán)、擅自擴大業(yè)務范圍等違法違規(guī)事件，無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位都不可取，那樣終將把單位逼到“關(guān)門”的地步。
（二）促進維護資產(chǎn)安全和使用有效
該目標強調(diào)了保證行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全和有效利用，以保證其使用效率。也可以說要保證資金的安全和資金的使用效率，不丟失、不浪費。
美國注冊舞弊審查師協(xié)會2002年進行的調(diào)查顯示，職業(yè)舞弊中，資產(chǎn)盜用發(fā)生的頻率最高，達舞弊案件的85.7%，其次是貪污受賄和管理舞弊。資產(chǎn)安全完整是投資者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)者普遍關(guān)注的重大問題，是一個單位可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，良好的內(nèi)控制度應當為資產(chǎn)安全提供扎實的制度保障。尤其是對于掌握大量公共資源的行政事業(yè)單位而言，資產(chǎn)必須保證安全完整和有效使用。
（三）促進提高財務信息真實完整
該目標強調(diào)行政事業(yè)單位要提供真實可靠的會計報告和相關(guān)信息?？陀^地反映部門的運行管理情況和預算的執(zhí)行情況，為領(lǐng)導層的決策提供可靠依據(jù)，也為其解除受托責任提供依據(jù)。預算執(zhí)行報告是行政事業(yè)單位的重要報告之一，具有法定效力。目前我國行政事業(yè)單位會計信息失真比較嚴重。如假發(fā)票盛行，披露的“三公費用”受到社會的質(zhì)疑。
2010年審計署在審計中發(fā)現(xiàn)，在抽查的56個中央部門的29363張已報銷的發(fā)票中有5170張假發(fā)票，列支金額為1.42億元?！秾W習時報》透露2004年，國內(nèi)“三公”消費每年高達9000億元。《中國改革》 （2006年第一期）資料顯示，2004年全國吃喝3700億元，公車消費3986億元，公款出境旅游2400億元，公款賭資外流2000億元，合計12086億元。
2000年初期，會計的不規(guī)范在中國大行其道，以致于時任總理的朱熔基將財務造假報告稱為中國經(jīng)濟的“惡性腫瘤”。如2001年湖北藍天在一份公開聲明中向投資者致歉，并表示在該公司提供虛假財務信息，有十多位官員受到質(zhì)疑。2006年中國電器制造商“廣東科龍電器”的多位前高管因會計造假和其他違規(guī)行為受罰。該公司稱被發(fā)現(xiàn)在2002年-2004年間虛報12億元人民幣營業(yè)外收入以及1.2042億元利潤，前董事會主席顧雛軍因財務造假和挪用公款判刑10年監(jiān)禁。2011年，內(nèi)蒙古公司瑞金礦業(yè)于5月27日停牌是因為該公司向港交所和中國政府當局提交的會計賬目差異巨大。
（四）有效防范舞弊和預防腐敗
我國行政事業(yè)單位掌握了大量的社會公共資源，在進行資源和資金的分配過程中，由于執(zhí)行上的隨性隨情和監(jiān)督不力等各種原因，舞弊和貪污腐敗行為時有發(fā)生，造成社會資源分配不公和極大浪費，損害社會公共利益。黨的十八大以來已有8萬多干部被處理，我們也時常能在報刊雜志和新聞里看到些許犯錯誤的黨政干部的悔過書，如果我們不立好規(guī)矩，不實行科學長效的內(nèi)控制度，則我們的反腐斗爭將任重而道遠。
內(nèi)部控制的最基本原則是權(quán)力制衡，行政事業(yè)單位應該充分運用內(nèi)控的制衡原理，在單位內(nèi)部進一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的機制，發(fā)揮流程控制作用，有效地預防腐敗。而實施內(nèi)控是對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用，有效防范舞弊和預防腐敗。
（五）提高公共服務的效率和效果
我國行政事業(yè)單位的整體職責使命是有效管理國家和提供公共服務，其提供公共服務的效率和效果直接影響其職責履行的好壞。建立和實施內(nèi)部控制能夠改善單位內(nèi)部管理，提升單位公共服務水平，從而最終有利于其職責的履行。
五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則
（一）全面性原則
所謂全面性主要體現(xiàn)在三個方面：一是全過程控制，內(nèi)部控制應當貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程；二是全方位控制，內(nèi)部控制應當覆蓋單位的各種業(yè)務和事項。三是全員控制，內(nèi)部控制的關(guān)鍵是對人的控制，是對單位全體成員進行控制，保證每一位單位成員包括領(lǐng)導層面及執(zhí)行層面都受到相應的控制。
（二）重要性原則
重要性原則要求內(nèi)部控制在兼顧全面的基礎上，格外關(guān)注重要業(yè)務事項和高風險領(lǐng)域。重視重要的事項和風險領(lǐng)域?qū)I(yè)務處理過程中的關(guān)鍵控制點以及關(guān)鍵崗位加以特別的防范。如行政單位的基本建設項目、政府采購、工程招標投標項目等；監(jiān)獄的獄政獄偵、刑罰執(zhí)行、減刑假釋、基本建設、政府采購、資產(chǎn)管控等；高校的招生辦、基建處、教材科和資產(chǎn)處等。
（三）制衡性原則
內(nèi)部控制應當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。內(nèi)部控制的基本假設是：兩個人有意識地犯同樣錯誤的概率要遠少于一個人；兩個人有意識地合伙舞弊的可能性要遠少于一個人。相互制衡是建立和實施內(nèi)部控制的核心理念，更多地體現(xiàn)為不相容機構(gòu)、崗位或人員的相互分離和制約；可行性研究和決策要分開，執(zhí)行和決策要分開；從制度上科學設計并嚴格執(zhí)行。一是治理結(jié)構(gòu)的制衡；二是機構(gòu)設置及權(quán)責分配的制衡；三是業(yè)務流程的制衡。
（四）適應性原則
各行政事業(yè)單位應結(jié)合本單位業(yè)務特點和實際情況，建設建立符合自身組織架構(gòu)特點的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制應當與單位的規(guī)模、工作性質(zhì)、風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時調(diào)整。如行政部門與事業(yè)單位區(qū)別很大，事業(yè)單位又分為許多類型。在不同發(fā)展階段，以及單位負責人的偏好都會影響單位內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制是一個不斷進行控制與反控制的較量與磨合，是一個不斷完善、不斷調(diào)整的動態(tài)過程。
六、內(nèi)部控制規(guī)范實施程序和要求
內(nèi)部控制規(guī)范第七條規(guī)定：“單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行?！?br />
（一）建立單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設與評價機構(gòu)
1.成立單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設領(lǐng)導小組
單位領(lǐng)導小組為內(nèi)控最高權(quán)力機構(gòu)，應由單位負責人（一把手）擔任組長，黨政班子成員擔任副組長，相關(guān)管理職能部門領(lǐng)導為成員。全面負責單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設工作的實施，主要職責包括：批準單位內(nèi)控規(guī)范實施方案、布置和帶頭學習內(nèi)控知識、審批流程梳理結(jié)果、確定風險及管控措施、審批自我評價報告和整改報告等；建立健全議事決策機制，依國家規(guī)定和本單位實際情況確定哪些事項屬于“三重一大”，建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制，堅持民主集中原則；做好決策紀要的記錄、流轉(zhuǎn)和保存工作；加強對決策執(zhí)行的追蹤問效。
2.建立單位內(nèi)部控制規(guī)范實施機構(gòu)
單位應當單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，應當充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、政治處人事、辦公室等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用，設為內(nèi)控實施機構(gòu)，具體負責制定內(nèi)控規(guī)范實施方案、組織內(nèi)控學習培訓、組織對各項管理和業(yè)務進行流程梳理或再造、查找風險點并編制風險清單、評估風險發(fā)生概率和等級、制定風險應對策略和管控措施、編制單位內(nèi)控手冊及評價制度。
3.建立單位內(nèi)部控制規(guī)范自我評價機構(gòu)
行政事業(yè)單位應當建立自我評價機制，指定獨立于內(nèi)控規(guī)范實施牽頭部門以外的部門組成自我評價工作小組，獨立實施自我評價工作，即內(nèi)控制定與評價相互分離，內(nèi)控自我評價必須保證每年至少進行一次。
4.成立風險評估工作小組
風險通常是指潛在事項的發(fā)生對目標實現(xiàn)產(chǎn)生的影響。風險評估是量化測評風險發(fā)生的可能程度及其造成的后果。
單位應當成立風險評估工作小組，具體由各單位根據(jù)實際自行確定，既可以由單位負責人擔任組長，也可以由分管財務工作的領(lǐng)導擔任組長，負責全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各業(yè)務部門積極配合風險評估工作；由內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門的負責人擔任副組長；由財務、資產(chǎn)管理、采購、基本建設、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位抽調(diào)關(guān)鍵工作人員或技術(shù)專家作為工作小組的成員，風險評估工作小組可以是跨部門的，也可以設置在內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門內(nèi)。工作小組下還可以根據(jù)經(jīng)濟活動類型設置若干個風險測評小組，仔細梳理每一類經(jīng)濟活動的流程，按流程排查風險點。
（二）制訂詳細的內(nèi)控實施工作方案
單位應當根據(jù)內(nèi)控規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，制定詳細的具有可操作性的實施工作方案，“橫向到邊，縱向到底”，不留死角和盲區(qū)，方案主要包括：控制目標、實施范圍、實施原則、工作任務、基本要求、組織方式和職責、工作準備、流程梳理或再造、風險評估、制度完善要求、手冊內(nèi)容和要求等，報單位領(lǐng)導小組批準，形成書面決議，下發(fā)文件，組織實施，并傳達到單位每一個部門和全體人員。
（三）組織開展宣傳培訓工作
單位可以通過各種途徑和方式進行宣傳培訓，如內(nèi)部通訊、簡報、黑板報、標語、口號、廣播等進行宣傳，營造內(nèi)控實施氛圍，做到人人懂內(nèi)控人人做內(nèi)控；單位可以通過專業(yè)機構(gòu)培養(yǎng)能夠勝任內(nèi)控規(guī)范管理工作的人才及內(nèi)控實施人才，可以采取“請進來、走出去”的方式，細致深入，注重實效，針對單位不同層級的人員進行針對性地培訓，如單位領(lǐng)導班子及內(nèi)控實施機構(gòu)成員主要學習內(nèi)控規(guī)范的理論、原則、控制措施、風險評估程序、風險管控策略、自我評價要求等；單位非內(nèi)控管理部門人員主要學習內(nèi)控規(guī)范體系建設的重要意義、控制基本方法、流程梳理和風險查找方法。
（四）開展調(diào)查訪談和專業(yè)分析
針對內(nèi)控的控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五大要素開展全員摸底調(diào)查、匯總分析；對單位領(lǐng)導班子和重要崗位人員開展專題訪談調(diào)研工作，全面了解單位領(lǐng)導對內(nèi)控管理的設想、現(xiàn)狀分析、管控措施的建議和希望，對訪談記錄進行專業(yè)分析匯總，查找出單位內(nèi)部管理風險和薄弱環(huán)節(jié)，認真研究并確定內(nèi)控規(guī)范實施的工作重點。
（五）制定單位內(nèi)部控制手冊
1.梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程或流程再造
通過組織相關(guān)人員包括邀請外部專家對單位的預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟活動的各項業(yè)務進行梳理，既包括單位層面的組織機構(gòu)設置，還包括業(yè)務層面本身的各項業(yè)務流程，對各項業(yè)務逐項研究確認，描繪出業(yè)務流程圖，并附詳細的文字描述和說明，對其認真進行總結(jié)、歸納和分析，明確各項業(yè)務的目標、范圍、內(nèi)容、風險點清單，細化業(yè)務流程各環(huán)節(jié)部門和崗位設置及職責分工，確定管理和業(yè)務流程優(yōu)化方案。
2. 選擇風險應對策略
在風險評估后，單位采用相應的控制方法將風險控制在可承受度之內(nèi)。內(nèi)部控制的控制方法一般包括：不相容職務分離；內(nèi)部授權(quán)審批控制；歸口管理；預算控制；財產(chǎn)保護控制；會計控制；單據(jù)控制；信息內(nèi)部公開。
行政事業(yè)單位主要風險為低效、浪費和舞弊。在對已經(jīng)識別的風險進行定性分析、定量分析和風險排序的基礎上，采取風險規(guī)避（單位對超出風險承受度的風險，通過放棄或停止與該風險相關(guān)的業(yè)務活動以避免和減輕損失）、風險降低（單位在權(quán)衡成本效益之后，準備采取適當?shù)目刂拼胧┙档惋L險或減輕損失，將風險控制在可承受范圍）、風險分擔（單位借助他人力量，采取業(yè)務分包、購買保險等適當?shù)目刂拼胧瑢L險控制在可承受度內(nèi)）和風險承受（單位對可承受度之內(nèi)的風險，在權(quán)衡成本效益之后，不準備采取控制措施降低風險或減輕損失）。
3. 建立健全單位各項內(nèi)部管理制度
單位在流程梳理和優(yōu)化的基礎上，在明確風險點和風險應對策略后，對單位內(nèi)部相關(guān)制度進行全面整理和完善。例如，對于崗位不相容的，要明確劃分職責權(quán)限，實施相應的分離措施；對于內(nèi)部授權(quán)審批不明確的，要明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責任，建立重大事項集體決策和會簽制度；對業(yè)務歸口管理不明確的，要明確管理部門；對不在預算控制之內(nèi)的經(jīng)濟活動，要納入預算控制；未建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度的，要建立完善的相關(guān)制度；對財務會計控制不嚴密的，要完善控制制度；對未使用統(tǒng)一表單和票據(jù)的，要設計并統(tǒng)一；對于相關(guān)信息未在一定范圍內(nèi)公開的，要完善信息內(nèi)部公開制度。
