湖南生物機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 徐 睿
半個月的學(xué)習(xí)，對于我而言感觸最深的是：我們所處的是一個大轉(zhuǎn)折時代，精彩紛呈卻異常復(fù)雜，需要身處其中的每一個人不斷地學(xué)習(xí)、完善，只有這樣才有可能緊隨時代的潮流前行，而不是被時代的大潮裹挾以至最終被拋棄。作為一名從事會計工作十多年的所謂專業(yè)技術(shù)人員，我不僅缺少專業(yè)理論架構(gòu)上的更新、完善，還有過于拘泥于實(shí)務(wù)未能形成跳出會計看會計的全局視野。
預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財政收支計劃，預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，其實(shí)也是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的過程，它反映著整個國家的政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。《預(yù)算法》可謂是財政法律體系中的基本法，與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)，也被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”?？缭绞?、歷經(jīng)三屆人大、四易其稿，這部經(jīng)濟(jì)大法終于在實(shí)施20年后完成首次大修，以全新面貌亮相。
我們應(yīng)該如何更深地領(lǐng)悟這部“準(zhǔn)憲法”？來自財政部財政科學(xué)研究所的王澤彩研究員給我們就新《預(yù)算法》進(jìn)行了解讀，他精準(zhǔn)中肯的講解也帶給我們諸多的啟發(fā)，讓我們了解了新《預(yù)算法》的亮點(diǎn)和重大突破。
二、新《預(yù)算法》的亮點(diǎn)和重大突破
（一）增強(qiáng)預(yù)算的完整性，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。新《預(yù)算法》刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的規(guī)定，在第4條強(qiáng)調(diào)“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，在第5條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。這就意味著存在了半個多世紀(jì)的預(yù)算外資金成為歷史，破解了過去相當(dāng)一部分政府收入游離于預(yù)算之外的財權(quán)割據(jù)困局。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。
（二）增強(qiáng)預(yù)算的透明性，從源頭防治腐敗。新《預(yù)算法》首次對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開作出說明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。
公開范圍，主要從政府的角度來講，就是批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算的調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況及報表。同時要求對本級政府的轉(zhuǎn)移支付安排情況、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)進(jìn)行說明。另外作為部門來講公開的范圍包括部門的預(yù)算、決算，并要求對其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。對于外界詬病較多、問題頻出的政府采購，預(yù)算法對其公開也做了強(qiáng)調(diào)。對于公開的范圍，第14條第四款注明，對于前三款的公開事項(xiàng)涉及國家秘密的除外。對于國家秘密的定義按照國家保密法對其做出的規(guī)定進(jìn)行掌握。
第14條中對公開的時限要求十分明確，要求嚴(yán)格遵守時間規(guī)定。經(jīng)本級人大或者常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開；經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開。
公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。預(yù)算的全方位、全過程的公開，有利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時也有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有效避免暗箱操作，因?yàn)殛柟饩褪亲詈玫姆栏瘎┖拖緞?br />
（三）完善立法宗旨，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性。新《預(yù)算法》實(shí)現(xiàn)了立法宗旨的突破，明確提出“規(guī)范政府收支行為”。從“健全國家對預(yù)算的管理”到“規(guī)范政府收支行為”，這表明新《預(yù)算法》更強(qiáng)調(diào)約束政府預(yù)算行為的手段。建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預(yù)算制度，凸現(xiàn)預(yù)算法從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變。新《預(yù)算法》除在第1條增加了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的內(nèi)容，還在其后的各章中，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等預(yù)算活動的全過程進(jìn)行了規(guī)范。
新《預(yù)算法》為進(jìn)一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，推動解決現(xiàn)實(shí)中存在的項(xiàng)目繁雜、交叉重復(fù)，過多干預(yù)地方事權(quán)、干擾市場資源配置，影響資金使用效率等諸多問題，同時反映近年來的改革成果，新預(yù)算法從多個方面增加規(guī)定了財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。新《預(yù)算法》明確提出要實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度并著重細(xì)化了關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定，要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“定期評估和退出機(jī)制”，凡市場競爭機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，“不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。針對現(xiàn)存的下級政府配套資金壓力過大問題，新預(yù)算法規(guī)定除上下級政府共同承擔(dān)事項(xiàng)外，上級安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不得要求下級配套。新《預(yù)算法》明確了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該定位于推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，表明轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該用于政府公共事業(yè)而非干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，要管住政府“閑不住的手”，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。
2014年我國到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。但已形成的如此大規(guī)模的地方政府債務(wù)卻多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在很大的風(fēng)險隱患。為嚴(yán)格控制和管理地方政府債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新《預(yù)算法》增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，并從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多個方面作了限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制范圍，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府“預(yù)算中”必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉債的方式籌措；三是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措；四是限制用途，舉借的債務(wù)只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。五是規(guī)范管理和監(jiān)督，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。地方政府債務(wù)的規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或者其常委會批準(zhǔn)。地方政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。六是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。七是明確違法舉債的法律責(zé)任。
（四）改進(jìn)預(yù)算的控制方式，強(qiáng)化預(yù)算的約束性。
預(yù)算的控制方式本質(zhì)上是財政短期宏觀調(diào)控行為，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要職能體現(xiàn)。改進(jìn)預(yù)算的控制方式，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)財政對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的“順周期”向“逆周期”轉(zhuǎn)變。新《預(yù)算法》將預(yù)算審查的重點(diǎn)由收支平衡向支出政策拓展。同時，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問題。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強(qiáng)政府“逆周期”調(diào)控政策效果，也從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性。同時為今后實(shí)行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，強(qiáng)化年度預(yù)算的約束預(yù)留了空間
現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了先有預(yù)算后有支出、無預(yù)算不支出的現(xiàn)代預(yù)算原則，在第13條、32條、68條明確規(guī)定，經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。各級政府依據(jù)法定權(quán)限做出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中做出相應(yīng)安排。在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中做出安排。這將有利于減少政策出臺、支出安排的隨意性，增強(qiáng)預(yù)算對支出的約束力?！额A(yù)算法》關(guān)系到整個公共財政體制的構(gòu)建與國民經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展，它的全面修改和完善，能夠使今后的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、決算等更加科學(xué)、規(guī)范、有效，它的修訂同時也是一次勢在必行的改革?！敖袢瘴拿鲊业么_立預(yù)算制度，我們不能不說是經(jīng)過多少難關(guān)和險越多少路徑所得之結(jié)果?！比晃┯衅潆y，惟見其重。
