方建忠
近年來，我省黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)緊緊圍繞“部門職責(zé)”和“權(quán)力運(yùn)行”開展，而部門職責(zé)和權(quán)力運(yùn)行又與單位資金分配和管理使用緊密相關(guān)。通過多年審計(jì)，黨政部門本級(jí)資金的管理和使用已日漸規(guī)范，但財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，無論是資金體量、還是權(quán)力運(yùn)行空間都越來越大，越來越成為黨政部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。今年，省廳黨組要求省級(jí)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中探索開展行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)，并要求在省交通廳廳長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中首次試點(diǎn)。筆者結(jié)合試審情況，談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。
一、在省級(jí)黨政部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金檢查的必要性
（一）法律賦予的內(nèi)在職責(zé)要求。十九大報(bào)告指出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金分配已是行業(yè)主管部門的重要權(quán)力之一，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)，亦是審計(jì)法等法律法規(guī)賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。
（二）完善公共財(cái)政管理機(jī)制、加快財(cái)政改革和提高財(cái)政資金使用效益的必然要求。隨著政府職能改革深化，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在公共財(cái)政支出比例不斷增大，建立更有效的公共財(cái)政支出體系，要求與財(cái)政效益、績效考核結(jié)合起來。通過審計(jì)，有利于加快推動(dòng)財(cái)政改革，提高財(cái)政資金使用績效。
（三）行業(yè)部門科學(xué)規(guī)范管理的現(xiàn)實(shí)要求。從實(shí)際情況看，省級(jí)行業(yè)主管部門，部門本級(jí)資金所占比例較小，通過歷年審計(jì)已相對(duì)規(guī)范；相反，大量財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付到全省各地，審計(jì)監(jiān)督較少，也容易出現(xiàn)問題。開展對(duì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)，是促進(jìn)行業(yè)部門科學(xué)管理、規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)要求。以省交通廳為例,相關(guān)數(shù)據(jù)見上表。
從上表可以看出，2014年至2016年三年省交通部門財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金181.67億元，占總支出521.76億元的34.82%;如果算上一般轉(zhuǎn)移支付資金,這一比重將達(dá)到72.28%;若按項(xiàng)目支出和基本支出分別計(jì)算,交通廳三年基本支出僅為13.80億元,而項(xiàng)目支出高達(dá)507.96億元,占總支出的97.36%。財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金或項(xiàng)目支出已成為交通部門支出重點(diǎn)的重點(diǎn)。因此，對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來說，無論如何不能繞開這部分內(nèi)容，否則就會(huì)撿了芝麻、丟了西瓜，審計(jì)重點(diǎn)不突出、不全面。
二、財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容、思路方法和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題
（一）財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)審計(jì)。全省交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金決策分配流程。根據(jù)《浙江省交通運(yùn)輸發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》文件精神，省級(jí)財(cái)政對(duì)全省公路大中修項(xiàng)目補(bǔ)助一般流程為：首先縣級(jí)公路部門提出養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)工程項(xiàng)目建議，報(bào)市級(jí)公路部門審核；市級(jí)公路部門審核后編制養(yǎng)護(hù)計(jì)劃初稿；再由省公路局根據(jù)路況、資金盤子，分輕重緩急編制年度國省道公路養(yǎng)護(hù)工程計(jì)劃；最后提交交通廳廳長辦公會(huì)議討論后，報(bào)財(cái)政廳共同行文下發(fā)全省各地。
審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容和思路。按照上述決策流程，審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容主要為:一是檢查資金決策分配程序是否到位；二是是否存在按人情補(bǔ)助、領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”補(bǔ)助情況的發(fā)生；三是實(shí)際補(bǔ)助的項(xiàng)目是否按照既定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方法開展。
具體思路和方法為：查看各市最初上報(bào)的項(xiàng)目與最終省交通廳與省財(cái)政廳聯(lián)合下文的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行比對(duì)分析，篩選出兩者之間有出入的項(xiàng)目；順著工作流程，檢查主管部門和相關(guān)職能處室審核把關(guān)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)資料，及廳長辦公會(huì)議有關(guān)討論項(xiàng)目和資金分配紀(jì)要等，發(fā)現(xiàn)其中的徇私舞弊、包裝項(xiàng)目等問題。
按上述思路，此次審計(jì)我們發(fā)現(xiàn)了省公路局超范圍補(bǔ)助兩條城市道路，涉及多補(bǔ)省級(jí)交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金2110.93萬元。
（二）財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理、使用環(huán)節(jié)審計(jì)。該部分內(nèi)容主要是結(jié)合具體項(xiàng)目，有重點(diǎn)地延伸抽查一定數(shù)量的市、縣（區(qū)、市），以檢查財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金最終使用的真實(shí)性、規(guī)范性和效益性問題。延伸抽查的地方和項(xiàng)目，既要考慮抽樣樣本的代表性，能夠反映一定面上的情況；又要考慮盡可能抽查會(huì)出現(xiàn)問題的項(xiàng)目，以揭示問題，達(dá)到定責(zé)問效、促進(jìn)單位科學(xué)規(guī)范管理的目標(biāo)。
財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付和籌集配套情況審計(jì)。重點(diǎn)審查省級(jí)財(cái)政部門是否按計(jì)劃下達(dá)補(bǔ)助資金；地方財(cái)政是否足額落實(shí)配套資金；是否及時(shí)、足額撥付到下級(jí)財(cái)政或用款單位和建設(shè)單位，有無截留欠撥、平衡預(yù)算及擠占挪用等問題。
財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用、管理情況審計(jì)。審查項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)撥入的項(xiàng)目資金是否及時(shí)入賬；是否按批準(zhǔn)的項(xiàng)目和規(guī)定用途使用專項(xiàng)資金；有無擴(kuò)大開支范圍、改變資金用途、將各項(xiàng)?？钫{(diào)劑使用；工程項(xiàng)目是否按規(guī)定時(shí)間開工和完工，預(yù)決算是否真實(shí)，有無高估工程量等問題。
建設(shè)工程項(xiàng)目管理和效益情況審計(jì)。重點(diǎn)檢查建設(shè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是否經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，是否實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制；是否存在違規(guī)層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象；工程建設(shè)中有無重大損失浪費(fèi)及質(zhì)量隱患等問題；有無因責(zé)任不清、管理不善或工程質(zhì)量等原因造成損失浪費(fèi)或事故隱患問題；專項(xiàng)資金建設(shè)項(xiàng)目所取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)等。
按照上述的審計(jì)重點(diǎn)和思路，我們發(fā)現(xiàn)了交通行業(yè)大中修項(xiàng)目和資金管理中存在的普遍性、行業(yè)性的體制機(jī)制性問題，揭示了國省道公路大中修工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等招標(biāo)工作均為先確定單位后補(bǔ)走程序，市場行為相對(duì)壟斷和封閉運(yùn)行，項(xiàng)目和資金管理不夠規(guī)范等。
三、財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的對(duì)策建議：
（一）要緊緊抓住經(jīng)濟(jì)決策的“總開關(guān)”，資金分配的“牛鼻子”這一關(guān)鍵因素，自上而下直接審計(jì)。在黨政部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，項(xiàng)目如何確定？資金怎么分配？具體工作有哪些市（縣）來承擔(dān)？這是一個(gè)部門最主要的工作內(nèi)容，也是黨政部門領(lǐng)導(dǎo)“三重一大”決策事項(xiàng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，在今后的審計(jì)中，應(yīng)該特別重視上述決策環(huán)節(jié)的檢查，循著決策流程一步一步檢查相關(guān)的廳長辦公會(huì)議紀(jì)要和業(yè)務(wù)資料，發(fā)現(xiàn)決策環(huán)節(jié)的問題或者程序不到位等，可以定責(zé)問效；另一方面也為后續(xù)項(xiàng)目的精準(zhǔn)延伸審計(jì)做好準(zhǔn)備。
（二）資金使用和管理情況的審計(jì)需要結(jié)合和延伸項(xiàng)目管理、工作完成情況，自下而上間接審計(jì)。從當(dāng)前情況看，一級(jí)預(yù)算單位無論從預(yù)算管理、采購管理還是資金撥付等各個(gè)環(huán)節(jié)，面上都較為規(guī)范，也很難直接查出問題。但最末端支出的真實(shí)情況如何，只能靠具體延伸審計(jì)來實(shí)現(xiàn)。在具體實(shí)務(wù)中，由于支出方向點(diǎn)多、面廣，如何在有限的審計(jì)時(shí)間內(nèi)，選擇一定的縣（區(qū)、市）、一定數(shù)量的審計(jì)項(xiàng)目，需要審計(jì)人員結(jié)合對(duì)數(shù)據(jù)的分析能力、對(duì)事物的判斷能力以及個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)水平等來完成。通過檢查具體項(xiàng)目的完成情況、資金使用管理實(shí)際情況，從而進(jìn)一步印證上級(jí)主管部門或被審計(jì)單位存在管理監(jiān)督缺位等問題。
（三）財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審計(jì)中的所有問題最終都應(yīng)定損、定責(zé)和問責(zé)處理，促進(jìn)行業(yè)（部門）科學(xué)管理規(guī)范運(yùn)行。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，被審計(jì)單位和領(lǐng)導(dǎo)是否有責(zé)任是關(guān)鍵。如果問題查得很多，但是不能和被審計(jì)單位或相關(guān)責(zé)任人員掛起鉤來，這些問題最終上不了審計(jì)報(bào)告，亦不能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供決策參謀。因而，審計(jì)查出的所有問題應(yīng)該都有明晰的責(zé)任鏈。具體操作人員的責(zé)任是什么、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有什么責(zé)任、主管單位和領(lǐng)導(dǎo)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任等等，都應(yīng)該有明確的取證過程和判斷依據(jù)。若明確被審計(jì)單位或主要領(lǐng)導(dǎo)沒有責(zé)任時(shí)，對(duì)這類問題應(yīng)該點(diǎn)到為止；反之，則應(yīng)該緊緊抓住，一查到底。通過問題來問責(zé)，通過問責(zé)建章立制、建立長效機(jī)制來促進(jìn)行業(yè)（部門）科學(xué)管理和健康規(guī)范運(yùn)行。
（作者單位：省廳投資二處）
