西湖區(qū)財(cái)政局 曹靜
近年以來，隨著政府對(duì)棚戶區(qū)改造、小城鎮(zhèn)環(huán)境
提升、五水共治等公益性項(xiàng)目投入的加速，各級(jí)財(cái)政
顯出乏力，地方財(cái)政缺口很大程度依靠土地財(cái)政來彌
補(bǔ)，在中央對(duì)政府債務(wù)限額管理，取消政府融資平臺(tái)
融資功能后，政府工程類資金需求矛盾日益突出。在
當(dāng)前的投融資體制改革以及政府購(gòu)買服務(wù)改革背景
下，政府工程類項(xiàng)目，特別是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通過政
府購(gòu)買服務(wù)融資已成地方政府創(chuàng)新融資渠道的一種方
式，但一定程度上增加了政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府工程類項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)融資 的背景和現(xiàn)狀
2015年以來，中央相繼出臺(tái)有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)的
多則政策性文件，已經(jīng)明確了土儲(chǔ)、棚戶區(qū)改造、交
通運(yùn)輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)定。以
杭州地區(qū)為例，近年來棚改項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)融
資急增，以農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行在杭州地區(qū)發(fā)放此類
貸款為例，2017年農(nóng)行棚改授信1784.35億元，放款
582.57億元。2017年工行棚改授信1282.4億元，放款
487.85億元。主要模式是政府委托國(guó)有公司提供之前
本應(yīng)由政府提供的棚戶區(qū)改造等公益性項(xiàng)目，由公司
向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，形成公司自身的負(fù)債。政府只
和國(guó)有公司簽訂政府購(gòu)買協(xié)議，同意該項(xiàng)目的政府應(yīng)
付賬款作質(zhì)押，將每年需要支付的政府購(gòu)買服務(wù)資金
列入地方政府財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算，約定及時(shí)足額支付采
購(gòu)資金。由于政府沒有向商業(yè)銀行直接借款，此項(xiàng)融
資表面不形成政府債務(wù)，但形成政府未來支付責(zé)任。
通過這種模式，既提供了需由政府提供的公共服務(wù)，
又解決了政府不能再增加負(fù)債的問題。
政府工程類項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)融資存在 的問題
1．政府工程類項(xiàng)目購(gòu)買服務(wù)融資還款來源未全部
列入政府預(yù)算，土地出讓收入不確定，有可能形成政
府隱性債務(wù)
《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行)》（財(cái)綜[2014]
96號(hào)）第十八條規(guī)定，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買預(yù)算下達(dá)
后，根據(jù)政府采購(gòu)管理要求編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。
據(jù)此可知，政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)僅能在預(yù)算內(nèi)有資金來
源安排的前提下實(shí)施。目前的實(shí)踐中，是在無預(yù)算的
情況下，以政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議向政府融資平臺(tái)購(gòu)買服
務(wù)，然后平臺(tái)公司再以該協(xié)議中對(duì)政府的應(yīng)收賬款向
金融機(jī)構(gòu)融資；工程類項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)大多用
土地出讓收入作為付費(fèi)資金來源，土地出讓收入受市
場(chǎng)和政策的影響較大，未來不確定因素很多。目前政
府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)既未做PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)
政承受能力論證，又未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購(gòu)買服務(wù)體
系要求落實(shí)“預(yù)算下達(dá)”“編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”
“合理測(cè)算安排政府購(gòu)買服務(wù)所需支出”，由此將導(dǎo)致
此類項(xiàng)目可能會(huì)因?yàn)闆]有明確的資金來源而無法如期
納入預(yù)算，實(shí)質(zhì)上增加地方政府隱形債務(wù)，與地方政
府債務(wù)限額管理相違背，進(jìn)而會(huì)加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)
和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
2．政府工程類項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算安排不符合
法律規(guī)定
根據(jù)2015年新修訂的《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，
各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)
算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。目前工程類項(xiàng)目
政府購(gòu)買服務(wù)涉及“先采購(gòu)后預(yù)算”，政府購(gòu)買服務(wù)付
費(fèi)大多需要10年以上，涉及跨年度預(yù)算，人大沒有跨
年度審批權(quán)限，不符合《預(yù)算法》規(guī)定。目前有些金
融機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目要求整改到3年以內(nèi)，又大大
增加地方政府預(yù)算支出的壓力，更增加了政府的隱性
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
政府工程類項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)融資的對(duì) 策建議
1．加強(qiáng)工程類項(xiàng)目政府未來支付責(zé)任的限額管
理，政府未來支付也要量力而行
工程類項(xiàng)目政府未來支付責(zé)任應(yīng)該設(shè)置限額。建
議由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)就工程類項(xiàng)目政府采購(gòu)
融資出具財(cái)政可行性分析報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)政府支付責(zé)任
的限額管理，避免造成地方政府，特別是財(cái)力較弱地
區(qū)和縣區(qū)級(jí)財(cái)政未來的支付困難和違約風(fēng)險(xiǎn)。將政府
購(gòu)買服務(wù)限定于通過購(gòu)買服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政增收且增
收部分能基本覆蓋項(xiàng)目支出（根據(jù)財(cái)務(wù)可行性分析報(bào)
告）的項(xiàng)目，降低財(cái)政未來支付風(fēng)險(xiǎn)。
2．厘清政府購(gòu)買服務(wù)和工程的邊界，分別采取不
同的籌資模式
除了現(xiàn)有已經(jīng)明確的土儲(chǔ)、棚戶區(qū)改造、交通運(yùn)
輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)定外，涉及
到工程類，特別包括項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)管和維護(hù)等
全生命周期的，建議通過財(cái)政承受能力和物有所值兩
個(gè)論證，可采用PPP模式。
