周俊芳
大型國企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對于 完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機(jī)制、促 進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)起到 重要作用。特別是黨的十八大以 來，黨中央、國務(wù)院高度重視國有 企業(yè)和國有資本審計(jì)工作，將經(jīng)濟(jì) 責(zé)任審計(jì)引向縱深發(fā)展。審計(jì)“全 覆蓋”理念的提出，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審 計(jì)工作開辟了新征程。自 2014 年 國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì) 工作的意見》到 2017 年實(shí)行的《中 共中央、國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化國 有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若 干意見》等重要文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“對 公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和 領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行 審計(jì)全覆蓋”。特別是 2018 年中 央審計(jì)委員會(huì)第一次全會(huì)中要求 “努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán) 威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮 審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重 要作用”，對審計(jì)全覆蓋賦予了更 完備的要求。鑒于傳統(tǒng)審計(jì)理念 和方法已很難適應(yīng)“全覆蓋”審計(jì) 要求，因此，審計(jì)創(chuàng)新刻不容緩。 一、創(chuàng)新什么：明確四個(gè)“更 加注重” 1. 突出重點(diǎn)，更加注重在項(xiàng)目 選點(diǎn)中的精準(zhǔn)鎖定。大型國企運(yùn) 作體量大多十分龐大，少則數(shù)十億 多則幾千億的資產(chǎn)量，如果追求 “面面俱到”的全覆蓋，將喪失審計(jì)
的效率；如果追求“以偏概全”的 全覆蓋，無異于盲人摸象式的無 效。因此，“突出重點(diǎn)”的審計(jì)全覆 蓋是在摸清企業(yè)底數(shù)的前提下，通 過精準(zhǔn)鎖定被審計(jì)單位，不拘泥于 審計(jì)選點(diǎn)的數(shù)量和資金量的比例： 橫向來看，對重點(diǎn)發(fā)展板塊、重點(diǎn) 環(huán)節(jié)特別是高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行深耕； 縱向來看，對普遍性、傾向性問題 作系統(tǒng)闡述，完整準(zhǔn)確勾勒企業(yè)全 貌。 2. 預(yù)防先導(dǎo)，更加注重對重大 風(fēng)險(xiǎn)隱患的排摸與揭示。2017 年 習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提 出：“要堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其 中與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)系最為密切 的就是“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的挑 戰(zhàn)，這也是審計(jì)全覆蓋內(nèi)涵的體 現(xiàn)。比起“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題”而言，“審 計(jì)揭示風(fēng)險(xiǎn)”本身具有更高的難度 和要求，需要對風(fēng)險(xiǎn)做出有效辨識 和分析。 3. 辯證分析，更加注重對決策 事項(xiàng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)用與完善。 2016 年李克強(qiáng)總理在《政府工作 報(bào)告》中首次提出：“要健全激勵(lì)機(jī) 制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者 撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢 干事、能干成事”。辨證來看，既有 寬容失敗的度量，也有守土有責(zé)的 魄力。著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守 紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)各
級領(lǐng)導(dǎo)干部有所作為，切實(shí)履職盡 責(zé)。 4. 深化改革，更加注重對影響 企業(yè)改革和發(fā)展的重大政策安排 予以評估和考量。2017 年中共中 央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審 計(jì)監(jiān)督的若干意見》中，要求促進(jìn) 國有企業(yè)貫徹執(zhí)行“黨和國家方針 政策、重大決策部署”、“促進(jìn)國有 企業(yè)深化改革”等與國有經(jīng)濟(jì)改革 發(fā)展密切相關(guān)的內(nèi)容被列入國有 企業(yè)審計(jì)的主要目標(biāo)。國有企業(yè) 是國家經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的組成部分， 一方面以促進(jìn)國家政策順利實(shí)施 并實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果為主要審計(jì)目標(biāo)， 另一方面通過跟蹤檢查，及早發(fā)現(xiàn) 國家政策制定過程中偏離預(yù)期目 標(biāo)的情況，提出審計(jì)意見和建議， 更能體現(xiàn)國家審計(jì)在保障國家經(jīng) 濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功 能。 二、如何創(chuàng)新：以四個(gè)“努力 實(shí)現(xiàn)”助力 1. 努力實(shí)現(xiàn)對大型國企全面 審計(jì)基礎(chǔ)上的突出重點(diǎn)。審計(jì)方 案的確立是至關(guān)重要環(huán)節(jié)，要想在 有限的審計(jì)時(shí)間、審計(jì)人力基礎(chǔ) 上，有重點(diǎn)有針對性的發(fā)現(xiàn)問題， 需要依靠詳實(shí)有效具可操作性的 審計(jì)方案。一份詳略得當(dāng)、聚焦合 適的審計(jì)方案是完成審計(jì)目標(biāo)最重要的環(huán)節(jié)之一。 方案所要關(guān)注的重點(diǎn)一定是 圍繞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景、行業(yè)發(fā) 展大脈絡(luò)、企業(yè)經(jīng)營發(fā)展大趨勢來 進(jìn)行的。那些對企業(yè)發(fā)展起決定 作用的板塊或行業(yè)、可能發(fā)生高風(fēng) 險(xiǎn)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)、以及對政策執(zhí)行 情況做出反饋的資金和資產(chǎn)都應(yīng) 是“精準(zhǔn)鎖定對象”。具體做法第 一步，通過傳統(tǒng)的報(bào)表分析結(jié)合現(xiàn) 代的大數(shù)據(jù)模塊分析，把占據(jù)主導(dǎo) 地位的資金和行業(yè)篩選出來，對經(jīng) 濟(jì)責(zé)任審計(jì)年度內(nèi)毛利率、凈資產(chǎn) 收益率、資產(chǎn)回報(bào)率等重要經(jīng)濟(jì)指 標(biāo)變化比率和絕對量變化較大的 部分標(biāo)識出來，第二步，根據(jù)分析 成果，分板塊下發(fā)審計(jì)任務(wù)給全體 審計(jì)組成員，逐一全面摸底企業(yè)基 本情況，包括三重一大決策機(jī)制、 主要經(jīng)營方式、競爭環(huán)境及行業(yè)定 位、內(nèi)部控制情況、年報(bào)審計(jì)披露 情況、企業(yè)發(fā)展困境等，初步鎖定 審計(jì)關(guān)注對象；第三步，通過比對 相關(guān)年度國家行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背 景，國家政策調(diào)整大方向，比如“營 改增”稅收政策、企業(yè)減負(fù)相關(guān)政 策的影響，將一些無關(guān)鎖定對象予 以剔除。第四步，查閱企業(yè)相關(guān)年 度計(jì)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃，董事會(huì) 及行政辦公會(huì)議紀(jì)要，對新興發(fā)展 行業(yè)、新收購領(lǐng)域、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制企業(yè)、 板塊領(lǐng)導(dǎo)人員長期未更換等企業(yè) 予以重點(diǎn)關(guān)注，對傳統(tǒng)支柱行業(yè)的 重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域自上而下分模 塊一統(tǒng)到底，做到點(diǎn)面結(jié)合，不留 死角。 2. 努力實(shí)現(xiàn)對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有 效識別。對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題要 關(guān)注與其相聯(lián)系的深層次的潛在 漏洞或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不以結(jié)果作為判斷 問題的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，而是更多從程 序合規(guī)、利于遠(yuǎn)期發(fā)展、與企業(yè)定 位緊密度關(guān)系、內(nèi)控有效性來把 握。
一是關(guān)注制度缺失或執(zhí)行不 力的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。以會(huì)議紀(jì)要 代替制度、以業(yè)務(wù)先行制度跟進(jìn)作 為操作層面、有完善制度卻用例外 原則來繞開、以領(lǐng)導(dǎo)簽字代替制度 執(zhí)行，這些現(xiàn)象本質(zhì)上就是內(nèi)部控 制缺失的有力證明，這些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 也必然是高風(fēng)險(xiǎn)的代名詞。二是 關(guān)注板塊領(lǐng)導(dǎo)人員長期在一地?fù)?dān) 任一把手，沒有恰當(dāng)?shù)妮啌Q機(jī)制， 容易形成“一言堂”和“一支筆”， 加大了內(nèi)部控制失效的可能性，也 可能為企業(yè)發(fā)展制造虛假繁榮。 三是關(guān)注國家政策監(jiān)管缺失或放 手過快領(lǐng)域。國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中 有進(jìn)，各種新型經(jīng)濟(jì)模式不斷涌 現(xiàn)，可能存在政策滯后現(xiàn)象。大型 國企特別是競爭類行業(yè)國企，同樣 作為法人主體，不受干預(yù)市場行為 的政府指令所束縛。但是也必須 承認(rèn)，合理有效的政策監(jiān)管，有助 于杜絕可能損害國有資本公平、公 開、公正參與市場交易的行為。這 些領(lǐng)域一旦缺失，可能使國有資本 處于被動(dòng)的挨打或被暗自利用的 可能性。四是關(guān)注企業(yè)發(fā)展趨勢。
企業(yè)發(fā)展的軌跡總是印刻在他的 整體戰(zhàn)略部署中的，如果存在發(fā)展 投向與整體部署不相符合的情況， 很可能存在短視效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。 比如是否存在披著資產(chǎn)經(jīng)營的外 衣從事資本運(yùn)作的內(nèi)核，可能使資 金投向從經(jīng)營性轉(zhuǎn)為投機(jī)性，加大 了資金安全性風(fēng)險(xiǎn)。 3. 努力實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)人員的公 正評價(jià)。重點(diǎn)把握是否為了創(chuàng)新 和是否保持無私。習(xí)近平總書記 在 2016 年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部貫 徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題 研討班上的講話中提出以“三個(gè)區(qū) 分開來”為統(tǒng)領(lǐng)，即“要把干部在 推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試 出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的 違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級 尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的 失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依 然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分 開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失， 同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū) 分開來?！币虼耍瑓^(qū)分故意與過失、 主觀與客觀、創(chuàng)新與因循成為審計(jì) 實(shí)踐的要點(diǎn)。從監(jiān)管現(xiàn)況看，目前尚未對 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制形成一套系統(tǒng)的判 斷標(biāo)準(zhǔn)，并未出現(xiàn)“正面清單”或 定性分類，但是如果剝開現(xiàn)象看本 質(zhì)，對經(jīng)濟(jì)行為全過程予以把控， 在審計(jì)實(shí)踐中仍具一定可操作性。 一是看起因：關(guān)注企業(yè)在推進(jìn)改 革、先行先試中，是否為了創(chuàng)新和 探索所作的嘗試，是否與企業(yè)的發(fā) 展方向和發(fā)展方式同步前進(jìn)，如果 是前人已經(jīng)有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供參考 的，或者單純?yōu)榱俗非笏{(lán)海效應(yīng)而 涉足非理性分析領(lǐng)域，則不能適用 容錯(cuò)機(jī)制。二是看經(jīng)過，在創(chuàng)新發(fā) 展決策過程中是否履行了必要的 前期調(diào)研、可行性分析、盡職調(diào)查、 重大事項(xiàng)討論決策等步驟，得出恰 當(dāng)?shù)呐袛?。是否謀取個(gè)人私利，通 過內(nèi)幕交易、利益互換等，以企業(yè) 利益換取個(gè)人利益。如果沒有適 當(dāng)?shù)某绦蚝筒襟E，存在背后假公濟(jì) 私行為，則需作為重大問題來披 露。三是看結(jié)果，是否對企業(yè)經(jīng)營 發(fā)展起到重要影響或阻礙，是否在 項(xiàng)目進(jìn)行中予以重點(diǎn)跟蹤和分析， 根據(jù)實(shí)際情況做優(yōu)化和調(diào)整，并設(shè) 定合理的止損點(diǎn)。如果存在重投 資輕管理的情況，則應(yīng)作為投資管 理問題來披露。 4. 努力實(shí)現(xiàn)對企業(yè)政策跟蹤 情況審計(jì)的優(yōu)化提升。要圍繞服 務(wù)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，對 一階段來國家頒布的各項(xiàng)重大政 策措施和宏觀調(diào)控部署在企業(yè)的 貫徹落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。以 更高站位，努力實(shí)現(xiàn)對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問 題的源頭分析和優(yōu)化。 一方面，促進(jìn)國有企業(yè)貫徹 執(zhí)行“黨和國家方針政策、重大決 策部署”。大型國企特別是功能性 國企，承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)和管理職 能，是民生實(shí)事的落實(shí)載體。對國 家相關(guān)政策跟蹤落實(shí)情況的審計(jì) 應(yīng)放在十分重要的地位來考慮。
如儲(chǔ)備糧輪換政策的執(zhí)行對地方 糧食安全穩(wěn)定的作用、大公交政策 中最后一公里的網(wǎng)線布局對群眾 出行的影響、對資源保護(hù)政策的貫 徹中污泥污水處置對環(huán)境的影響 等。這些既聚焦于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，又聚 焦于環(huán)保數(shù)據(jù)、滿意度數(shù)據(jù)等，既 做定量分析又做定性分析，既著眼 歷史又放眼未來，對審計(jì)實(shí)現(xiàn)國家 治理起到以小見大的作用。另一 方面揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn) 的新情況新問題，提出完善制度和 政策的建議同樣有其必要性。政 策出臺不是一帆風(fēng)順的，可能經(jīng)歷 “水土不服”的過程，需要在執(zhí)行中 不斷完善和優(yōu)化?？梢允谴蛲ㄕ?策落實(shí)的“最后一公里”，也可以是 為政策執(zhí)行“打補(bǔ)丁”，如果審計(jì)只 是照搬照用，不能在過程中起到有 效的政策糾偏，就違背了政策制定 者的初衷。 三、今后展望：以“四個(gè)系統(tǒng)” 為依托 上述四個(gè)“努力實(shí)現(xiàn)”是助力 審計(jì)全覆蓋的創(chuàng)新要求，也是針對 現(xiàn)有理念和資源做出的審計(jì)實(shí)踐 參考。從下一步展望看，依托大數(shù) 據(jù)環(huán)境構(gòu)建“四個(gè)系統(tǒng)”，將對經(jīng) 責(zé)審計(jì)全覆蓋實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。具 體做法，建議以全國審計(jì)系統(tǒng)為集 群，將各地積累的同期數(shù)據(jù)資源予 以整合提煉、分類分享及維護(hù)更 新，擺脫依靠審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)判斷的 主觀性，更多使用數(shù)據(jù)和邏輯關(guān)系 實(shí)現(xiàn)客觀反映。 1. 依托“審計(jì)方法系統(tǒng)”，從突 出重點(diǎn)的全覆蓋向平掃型全覆蓋 的飛躍。將現(xiàn)有成熟審計(jì)方法、審 計(jì)案例分類，以方法、思路、目標(biāo)、 對應(yīng)關(guān)系、算法等予以排列，針對 企業(yè)各級次的全部財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè) 務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過系統(tǒng)滾動(dòng)核 查，對數(shù)據(jù)做出“平掃”結(jié)果，匹配 出疑點(diǎn)單位和疑點(diǎn)事項(xiàng)，精準(zhǔn)確定
方案需重點(diǎn)關(guān)注的“點(diǎn)”和“面”。 2. 依托“風(fēng)險(xiǎn)識別系統(tǒng)”，從 單打獨(dú)斗向軍團(tuán)作戰(zhàn)的飛躍。根 據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)、規(guī)模大小、發(fā)展 階段、內(nèi)控情況、高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提示等 錄入系統(tǒng)，以 AI 技術(shù)為依托，通過 關(guān)鍵詞描述、相似度比對等做出匹 配，對企業(yè)發(fā)展和管理中可能發(fā)生 的隱患予以關(guān)注和提示。 3. 依托“評價(jià)問責(zé)系統(tǒng)”，從主 觀判斷向客觀嵌入的飛躍。通過 將決策機(jī)制、決策動(dòng)機(jī)、決策方法、 決策背景、跟蹤管理等情況做定性 和定量化分解，比如涉及領(lǐng)導(dǎo)干部 親屬關(guān)聯(lián)方交易、在經(jīng)濟(jì)蕭條背景 下的大力擴(kuò)張行為、背離企業(yè)主業(yè) 和發(fā)展趨勢的投機(jī)行為等，可分解 每個(gè)環(huán)節(jié)的每個(gè)經(jīng)濟(jì)行為，對其給 予恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)和權(quán)重定義，以問卷 式調(diào)查、正負(fù)分加減為計(jì)量，得出 一個(gè)相對客觀的總體判斷，對問責(zé) 追責(zé)的定性逐步實(shí)現(xiàn)客觀統(tǒng)一的 標(biāo)準(zhǔn)和口徑。 4. 依托“政策查析系統(tǒng)”，從 單點(diǎn)離散審計(jì)向多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)審計(jì)的 飛躍。將國家重大政策從發(fā)布到 執(zhí)行作全鏈條監(jiān)控。通過從錄入 并識別政策、到形成政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng) 分析，一方面對政策跟蹤審計(jì)中的 政策選取具更大的科學(xué)性，自上而 下聯(lián)動(dòng)審計(jì)，最大效用體現(xiàn)審計(jì)價(jià) 值。另一方面，有助于監(jiān)測在約束 同一經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，不同部門各自制 定政策的合理性，協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，真 正發(fā)揮審計(jì)在國家治理中的作用。 全覆蓋視野下，大型國企經(jīng)濟(jì) 責(zé)任審計(jì)之路任重而道遠(yuǎn)，無論方 法和理念如何進(jìn)階，審計(jì)初心從未 改變，通過利用大量企業(yè)微觀數(shù)據(jù) 刻畫宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行形勢，促進(jìn) 審計(jì)震懾作用，為國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn) 行保駕護(hù)航。 （作者單位：上海市審計(jì)局外 資運(yùn)用審計(jì)處）
