李剛
自2006年7月1日起，我國(guó)行政事業(yè)單位執(zhí)行財(cái)政部頒布的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。在兩個(gè)辦法中，財(cái)政部提出了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的三原則。筆者認(rèn)為，其中的“資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合”原則在實(shí)際貫徹落實(shí)中還存在一些需要解決的困難（以下為筆者個(gè)人觀點(diǎn)，與筆者工作單位無(wú)關(guān)），以進(jìn)一步優(yōu)化行政單位國(guó)有咨產(chǎn)管理工作。
一、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的困難
資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合包括兩方面的含義，一方面是指行政單位資產(chǎn)維護(hù)與更新的需求應(yīng)結(jié)合財(cái)政部門(mén)審批的預(yù)算資金多少來(lái)進(jìn)行；另一方面是指財(cái)政部門(mén)審批行政單位的預(yù)算資金時(shí)要考慮行政單位占有資產(chǎn)的數(shù)量。筆者認(rèn)為，在實(shí)際工作中，前者意味著行政單位使用預(yù)算資金，必須量力而行，有多少錢(qián)辦多少事，而后者則存在實(shí)際操作性較差的問(wèn)題，或者說(shuō)可能會(huì)造成負(fù)面影響。
行政單位占有和使用的資產(chǎn)具備以下兩個(gè)重要特征：一是國(guó)家撥付給行政單位的資產(chǎn)在使用過(guò)程中逐漸消耗磨損，具有純消耗性，國(guó)家不要求償還；二是具有非經(jīng)營(yíng)性，行政單位使用資產(chǎn)的目的是為了能夠順利行使職能、圓滿(mǎn)完成各項(xiàng)工作任務(wù)，因此無(wú)需進(jìn)行成本核算，也不需計(jì)提折舊。由此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合給行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理帶來(lái)以下問(wèn)題：
一是行政單位能否順利履行職責(zé)與其占有國(guó)有資產(chǎn)的多少?zèng)]有必然的聯(lián)系，而與國(guó)家宏觀政策調(diào)整頻率與幅度以及履行職責(zé)對(duì)預(yù)算資金的需求量有很大的關(guān)系。以人民銀行為例，人民銀行既是制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和進(jìn)行金融調(diào)控的宏觀管理部門(mén)，又是為商業(yè)銀行等普通金融機(jī)構(gòu)和政府提供服務(wù)的特殊金融企業(yè)，是“政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行”。因此，人民銀行不象其他部委機(jī)關(guān)只有行政費(fèi)用開(kāi)支，而是既有費(fèi)用開(kāi)支，更有大量的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入和業(yè)務(wù)支出，包括利息收入、利息支出等，每年向財(cái)政上繳大量利潤(rùn)。即使在費(fèi)用開(kāi)支方面，其內(nèi)容和特點(diǎn)也與其他政府機(jī)構(gòu)有很大的不同，除有行政管理費(fèi)用支出外，更有因履行央行職責(zé)、為金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)提供金融服務(wù)所必需的大量特殊費(fèi)用支出，如貨幣發(fā)行、安全防衛(wèi)、支付清算、征信管理、反洗錢(qián)、反假幣和金融統(tǒng)計(jì)等費(fèi)用支出。這些支出具有不確定性和不可預(yù)見(jiàn)性，且與人民銀行占有的資產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系。此外，人民銀行實(shí)行系統(tǒng)管理，管理層次多、人員數(shù)量大、分支機(jī)構(gòu)數(shù)量多，地域跨度大，費(fèi)用開(kāi)支范圍廣、政策性強(qiáng)、特殊因素多、不可預(yù)測(cè)性高，單純依據(jù)人民銀行資產(chǎn)的多少來(lái)決定人民銀行費(fèi)用預(yù)算的數(shù)量勢(shì)必會(huì)影響人民銀行正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展。
二是行政單位占有資產(chǎn)的多少與預(yù)算資金的需求量之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，在行政單位占有資產(chǎn)總量相同的情況下，其對(duì)預(yù)算資金的需求量因資產(chǎn)的新舊程度不同而差別巨大。若行政單位占有資產(chǎn)的成新率較高，則對(duì)資產(chǎn)維護(hù)成本的資金需求量就小、對(duì)資產(chǎn)更新的資金需求量也較??；若行政單位占有資產(chǎn)的成新率適中，則對(duì)資產(chǎn)維護(hù)成本的資金需求量適中、對(duì)資產(chǎn)更新的資金需求量也適中；若行政單位占有資產(chǎn)的成新率較低，則對(duì)資產(chǎn)維護(hù)成本的資金需求量就較大，同時(shí)對(duì)資產(chǎn)更新的資金需求量也較大。由于目前財(cái)政部對(duì)行政單位占有資產(chǎn)的成新率情況并不掌握，故單純依靠行政單位占有資產(chǎn)的多少來(lái)估計(jì)其預(yù)算資金的需求量并不具各科學(xué)性。
三是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合與財(cái)政部目前正在倡導(dǎo)的“零基預(yù)算”的理念存在本質(zhì)沖突。零基預(yù)算的基本理念是割斷預(yù)算資金需求與歷年實(shí)際支出的關(guān)系，新的資金需求只取決于新的業(yè)務(wù)需求；而資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合則是將新的資金需求與資產(chǎn)的占有量建立關(guān)聯(lián)關(guān)系。由此可見(jiàn)，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的理念與零基預(yù)算的理念共同融合于財(cái)政部部門(mén)的預(yù)算管理工作中，在理論及實(shí)踐中均存在較大的難度。
四是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合也會(huì)帶來(lái)各部門(mén)之間的利益調(diào)整問(wèn)題，引發(fā)新的矛盾。各部門(mén)之間占有資產(chǎn)的總量存在較大差異，其形成的原因異常復(fù)雜，有歷史原因，也有體制影響，有客觀因素，也有主觀影響，其中有合理的成分，也存在欠合理的部分。在面對(duì)這樣一種資產(chǎn)分布狀況的情形下，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合硬性結(jié)合，難免會(huì)造成部門(mén)之問(wèn)利益的不均衡，給財(cái)政部門(mén)的工作帶來(lái)不利影響。
二、優(yōu)化行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的設(shè)想
為優(yōu)化行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理，筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確資產(chǎn)管理的職責(zé)；不斷規(guī)范存量資產(chǎn)的處置；減少增量資產(chǎn)的配置，擴(kuò)大增量資產(chǎn)的實(shí)物配備。
一是科學(xué)劃分并明確行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)。目前，世界各國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的公共資產(chǎn)管理模式，但一般來(lái)講，均是由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)政府公共資產(chǎn)管理。在我國(guó)，財(cái)政部門(mén)在預(yù)算收入的再分配上占據(jù)主導(dǎo)地位，但在對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理上，各資產(chǎn)占有單位則占據(jù)了支配地位。在我國(guó)現(xiàn)階段，為適應(yīng)處于變動(dòng)中的宏觀形勢(shì)，應(yīng)明確行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)，但使各行政單位積極做好存量資產(chǎn)的管理工作。
二是不斷規(guī)范存量資產(chǎn)的處置。為加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的管理，可以采取財(cái)政部嚴(yán)格規(guī)定行政單位資產(chǎn)的處置程序，授權(quán)行政單位自主決策，財(cái)政部依法加強(qiáng)監(jiān)督檢查的方式來(lái)確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。
三是逐漸減少行政單位資產(chǎn)的配備數(shù)量，對(duì)可以實(shí)行貨幣化改革的盡量采取貨幣化補(bǔ)償。在這方面，通過(guò)近年來(lái)的政府管理體制的改革，已取得明顯的成效。例如：取消福利分房，對(duì)職工住房實(shí)行貨幣化改革，對(duì)公務(wù)用車(chē)、班車(chē)實(shí)行貨幣化改革，對(duì)行政單位后勤服務(wù)的市場(chǎng)化改革等措施，減少了行政單位資產(chǎn)的占有量，同時(shí)也節(jié)約了行政單位的費(fèi)用開(kāi)支。
四是對(duì)需要配備的資產(chǎn)實(shí)行實(shí)物費(fèi)用定額管理，并通過(guò)政府采購(gòu)方式來(lái)確定代應(yīng)商，確保科學(xué)合理地配置資產(chǎn)，并有效降低資產(chǎn)的采購(gòu)成本。
（作者單位：中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司）
