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湖南省湘潭市交通運輸局財務審計科/趙麗亞

2019年1月1日起財政部要求在全國行政事業(yè)單位施行權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并行的的會計制度。各級政府部門如何全面落實好這項工作任務，財政部門如何獲得高質(zhì)量的財務信息是即將面臨的重要課題。本文提出了推行政府部門購買會計核算服務是最高效的方式，分析了政府部門會計核算管理方式的歷史變革，從三個方面闡述了推行政府部門購買會計核算服務的必要性和可行性，并對如何充分發(fā)揮政府部門購買會計核算服務的作用提出了建議措施。

2014年8月31日表決通過的《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》，修改后的新預算法第九十七條明確“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。2014年9月26日，國務院通過國發(fā)〔2014〕45號文件發(fā)布了《關于深化預算管理制度改革的決定》，提出了“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”的要求。同年12月，國務院批轉了財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案（國發(fā)〔2014〕63號），權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革正式啟動，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。為此，近幾年財政部進行了大量基礎性工作,2015年起陸續(xù)配套出臺了8個會計準則。2017年10月24日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號），明確了自2019年1月1日起在全國行政事業(yè)單位施行權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并行的“雙功能、雙體系、雙報告”的會計制度。此項制度是服務全面深化財稅體制改革的重要舉措，在我國政府會計發(fā)展進程中具有劃時代的重要意義。

本次政府會計制度改革，對各級政府部門來說，是一場基于會計核算原則、記賬方式、會計制度體系等方面的重大變革。從以反映政府年度預算執(zhí)行情況結果為主要目標的收付實現(xiàn)制政府決算報告制度，改變?yōu)樾璋簇攧諘嫼皖A算會計兩個體系采用平行記賬方式反映兩套決算報告的制度，對于行政事業(yè)單位目前從事會計核算崗位人員的業(yè)務水平和業(yè)務能力提出了很高的要求。筆者認為，為更好地在全國各級行政事業(yè)單位順利推行“雙功能、雙體系、雙報告”的會計制度，保證會計信息質(zhì)量，推行政府部門購買會計核算服務是最高效的方式。

一、政府部門會計核算管理方式的歷史變革

筆者所在部門是地級市，曾經(jīng)歷過四次政府部門會計核算管理方式的變革。第一次是八、九十年代的政府部門有單獨的財務機構，單獨開戶，獨立核算，按財政部門的要求報送財務決算報表；第二次是二十一世紀初期，部分區(qū)縣財政部門實行向政府部門委派會計的方式，按財政部門的統(tǒng)一要求辦理會計核算業(yè)務，會計人員在賬務所屬單位辦公，業(yè)務上歸屬財政部門管理；第三次是財政部門成立“會計集中核算中心”，作為當?shù)鼐幹撇块T下文成立的正式機構，負責全市所有政府部門原始憑證審核、記賬、報表編報等會計工作，各單位只設報賬員辦理憑證傳遞和資金收付業(yè)務；第四次是2006年起財政部門進行國庫集中收付制度改革，成立了國庫集中支付中心，以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式，是對財政性資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革。在國庫集中支付中心運轉正常后，撤銷了會計集中核算中心及其職能，會計核算工作回歸到各政府部門。

縱觀政府部門會計核算管理方式的歷史變革，一直是在順應時代發(fā)展的不同要求而變化。財務管理“高效、節(jié)約、防范風險”的核心不變，但管理方式和手段一直是變化的。財政部門一直致力于找到會計核算準確、會計信息真實、會計報告全面、內(nèi)控措施完善的政府部門財務管理方式。為此，采取過“派出去”的委派制和“收回來”的集中核算方式，均存在會計主體不明、審計責任無法追究、單位對財務管理認識弱化等方面的問題。目前實行的是國庫集中支付和政府部門收付實現(xiàn)制預算會計核算方式。面對即將實行的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度變革，財政部門和各級政府部門還需尋求到更為高效、合適的財務管理方式，以達到提高政府會計信息質(zhì)量、提升政府部門財務和預算管理水平、全面實施績效管理、建立現(xiàn)代財政制度的目標。筆者認為，推行向專業(yè)的會計師事務所或財務記賬公司購買專業(yè)的會計核算服務是政府部門會計核算管理方式的首選，應大力提倡。

二、推行政府部門購買會計核算服務的必要性和可行性

（一）政府會計制度的特點決定了政府部門購買會計核算服務的可行性。

2015年起陸續(xù)發(fā)布的政府會計準則和2017年發(fā)布的政府會計制度是政府部門會計核算的準繩。構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，制度、準則的概念和規(guī)則邊界清晰，對各類經(jīng)濟業(yè)務有明確的賬務處理要求。同時，取消了十幾類不同行業(yè)的政府部門會計制度，統(tǒng)一執(zhí)行2017年發(fā)布的政府會計制度，解決了不同部門會計信息可比性不高、同樣業(yè)務不同的政府部門會計標準和政策不同導致無法統(tǒng)籌分析、政府部門財務報告信息質(zhì)量較低等方面的問題。這種規(guī)則上的一致性和準則上的明確性，為專業(yè)從事記賬服務的機構為各類不同的政府部門從事會計核算服務提供了可行性。同時，十八大以來對政府部門財經(jīng)紀律嚴格規(guī)范，各類經(jīng)濟支出標準、支出范圍、業(yè)務處理要求均有標準化和一致性的規(guī)定，記賬服務機構的專業(yè)人員只需系統(tǒng)深入地掌握新政府會計制度和準則中的“雙基礎、雙功能、雙報告”、平行記賬實務、財務會計與預算會計的勾稽關系等核心能力，就可以為不同的政府部門提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、準確的會計核算服務，向財政部門提交符合要求的、高質(zhì)量的“雙報告”。這種生產(chǎn)過程標準化、產(chǎn)出成果明確化的服務性項目特別適合采用外包方式解決需求。

（二）政府購買服務管理辦法和財務信息公開的要求決定了政府部門購買會計核算服務的合規(guī)性。

財政部2018年6月26日發(fā)布了《關于<政府購買服務管理辦法（征求意見稿）>向社會公開征求意見的通知》，其中第十九條是明確應當納入政府購買服務指導性目錄的項目，第（四）項是“技術性服務”，即“技術評審鑒定評估、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務、會計審計服務等領域適合采取市場化方式提供的服務事項”。同時，還明確了“政府購買服務包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務，本辦法主要規(guī)范政府購買公共服務，政府購買履職所需輔助性服務按照政府采購有關規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)以上表述，政府部門購買會計核算服務適用于“政府購買履職所需輔助性服務按照政府采購有關規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)各地財政部門印發(fā)的政府采購目錄中，在服務類的目錄中均有“會計服務”項目，會計核算、代理記賬均屬會計服務的典型業(yè)務，實行政府采購后應用于各行政事業(yè)單位實際需求是有規(guī)可依，符合政策要求的。

近幾年，各級政府和社會公眾對政府部門財務信息公開的要求越來越寬泛，包括部門預算、決算、財務分析、績效自評報告、三公經(jīng)費預決算及支出情況、重點民生資金等專項收支情況等內(nèi)容都需要在網(wǎng)站上進行公示，公示的要求還會越來越多。經(jīng)過多輪對違規(guī)發(fā)放津補貼的清查，政府部門公職人員的個人收入和福利已均衡化、陽光化。政府部門的財務收支情況相對于公眾而言沒有保密性可言，應該接受社會公眾的監(jiān)督。這些特點，均決定了由從事記賬服務的機構提供會計核算服務沒有違反涉密的規(guī)定，政府部門也不需要有這方面的顧慮。

（三）專業(yè)財務人員匱乏與財政信息質(zhì)量高要求的矛盾決定了政府購買會計核算服務的必要性。

各級政府部門受人員編制的硬性限制，很多部門人員年齡老化現(xiàn)象嚴重，長期缺乏從事工作量較大的基礎性工作的人員。財務工作需要做大量的憑證審核、國庫支付、憑證錄入、會計核算、各類財政管理信息系統(tǒng)錄入等費時、費力的基礎性工作，需要細心、耐心、有財務專業(yè)知識和工作經(jīng)驗積累的人員。在各類政府部門中，除財政局、審計局以財務專業(yè)作為單位主要業(yè)務外，其他政府部門均有完全不同職責職能，對其履職所需的業(yè)務崗位如工程、法律、規(guī)劃等方面進人需求更為迫切。財務管理雖然是各政府部門不可或缺的重要內(nèi)部管理職責因此，但單位能夠空出來的不多的編基本上會優(yōu)先給予單位主要業(yè)務部門。專業(yè)財務人員匱乏又不能突破編制招考進人一直是困擾政府部門財務管理的主要問題。很多單位的財務人員只是考過會計從業(yè)資格證，并沒有接受過專業(yè)教育，還有很多單位財務人員老化，長期承擔大量繁瑣、重復性的工作，在同一個崗位無法輪換，因缺乏激勵措施，大多不愿接受和深入學習新業(yè)務新知識，業(yè)務能力和素質(zhì)無法提升。

現(xiàn)階段正在推進的政府會計改革，需要建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務信息的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，對于從事財務工作，尤其是會計核算崗位的人員有著很高的專業(yè)要求。目前，很多基層政府部門財務人員的業(yè)務能力和素質(zhì)達不到財政部門對于政府會計核算的要求。近期，財務部門采取了很多辦法組織培訓、學習、交流。但就目前政府部門面臨的事務繁雜、工作量苦樂不均、激勵機制不足等問題，愿意深入學習財務專業(yè)知識并致力從事會計核算工作的政府部門工作人員很少。如不推行更為高效的方式，因會計核算高素質(zhì)專業(yè)人員的缺乏，部分基層政府部門提交的權責發(fā)生制政府綜合財務報告可能會存在信息質(zhì)量不高、錯誤較多、報告信息失真的情況。

通過政府部門購買代理記賬機構從事會計核算服務，可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，由專業(yè)人員對經(jīng)濟業(yè)務進行正確的職業(yè)判斷，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高會計核算的準確性，向財政部門提供優(yōu)質(zhì)的財務信息，還可以為單位財務管理提供建議。同時，政府部門可以將一部分職工從繁重的會計核算、錄入工作中解脫出來，從事行政管理工作，緩解編制內(nèi)人員不足的問題。

三、如何充分發(fā)揮政府部門購買會計核算服務的作用

政府部門購買會計核算服務并不等于完全把財務管理委托給代理記賬機構，政府部門必須承擔財務管理工作的主體責任，只是把需要會計人員進行職業(yè)判斷的憑證錄入、賬務處理、報表編制等基礎性工作交給專業(yè)機構進行。單位財務部門可以輕裝上陣，將主要精力和工作重點放在抓好資金安全、全面推進績效評價、進一步提升單位預算執(zhí)行力和財務管理水平等方面。（一）夯實內(nèi)控。完善的內(nèi)部控制體系是確保單位能放心地將會計核算服務委托給代理記賬機構的前提。完善的內(nèi)部控制體系不但要有上下層互相監(jiān)督、左右級互相牽制的業(yè)務流程設計，還要有全面合理、操作性強、得到落實的規(guī)章制度。在這樣的內(nèi)部控制體系下，業(yè)務部門的經(jīng)濟活動按規(guī)定的流程有序進行。會計核算人員只需將各類經(jīng)濟活動憑證如實按會計語言進行表現(xiàn)，做到客觀、準確、完整、及時。（二）加強財務審核和專賬核算。政府部門購買會計核算服務只是把會計核算、反饋財務信息這個環(huán)節(jié)委托出去。為避免資金管理風險，單位財務管理的核心崗位財務審核和資金支付還是應由單位在編職工擔任。負責資金支付的出納崗位，涉及資金安全，不適于委托非本單位職工之外的人員辦理。財務工作負責人應把控財務審核的環(huán)節(jié)，認真審核各類原始憑證，不能將宣傳和落實財經(jīng)紀律的重要工作職責一包了之，不聞不問。反而更應加強這個方面的審核、復查、把關，注重對代理記賬中專賬核算的要求，確保專項資金核算清晰。單位可以把更多的精力放在管好用好財政性資金、提升財務管理水平上。（三）對代理機構會計核算的人員素質(zhì)提出高要求。代理記賬機構應提高認識，抓住機遇，在努力拓展新業(yè)務的目標下，對政府購買服務政策的正確理解和把握的基礎上，不斷提高自身業(yè)務能力，培養(yǎng)業(yè)務精、品行好的專業(yè)會計核算人員，適應政府部門對會計核算服務的需求和要求。人才培養(yǎng)是代理記賬機構的第一要務，一名出色的會計核算人員除了做好會計記錄、錄入、報表編制等工作外，還可以從專業(yè)的角度對政府部門財務管理提出改進的建議和意見。著力于政府部門對這類專業(yè)人才的需求并持續(xù)培養(yǎng)是代理記賬機構搶站新業(yè)務、適應新形勢應該重點關注的。（四）財政部門加強對代理記賬機構的信用管理。作為代理記賬公司、會計師事務所等代理記賬機構的業(yè)務主管部門，財政部門應進一步加強對代理記賬機構的信用管理。對于職業(yè)水平低下、賬務處理混亂、報表信息失真等會計核算能力達不到的代理記賬機構，應加強檢查督查力度和業(yè)務指導，適當時可以公示通報檢查督查結果，使會計核算能力優(yōu)秀的代理機構得到更多的關注和業(yè)務委托。對會計信息造假，明知是違反財經(jīng)紀律的經(jīng)濟業(yè)務還予以處理的代理記賬機構記入信用管理黑名單，強化代理記賬機構遵守《會計法》的意識和責任。