辛軍海
林州市自2002 年起在市直單位中全面推行部門預(yù)算, 幾年來, 隨著國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、鄉(xiāng)財(cái)縣管等各項(xiàng)財(cái)政改革的深入, 部門預(yù)算編制理念不斷成熟, 編制手段不斷完善, 預(yù)算執(zhí)行日益規(guī)范,預(yù)算監(jiān)督不斷加強(qiáng)。2006 年, 林州市又將部門預(yù)算推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門, 進(jìn)一步發(fā)揮了預(yù)算的約束作用, 提高了財(cái)政資金的使用效益。
但在部門預(yù)算的編制執(zhí)行過程中, 一些問題也逐漸凸現(xiàn), 下面以林州市為例, 對縣級部門預(yù)算中存在的問題及如何深化部門預(yù)算改革作淺要的探討。
一、部門預(yù)算中存在的問題
( 一) 預(yù)算觀念不強(qiáng), 部門財(cái)務(wù)人員水平參差不齊, 部門預(yù)算編制質(zhì)量低。有些部門對部門預(yù)算的重要意義認(rèn)識不足, 預(yù)算編制中的各項(xiàng)工作準(zhǔn)備不充分, 不能適應(yīng)早編預(yù)算和細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算的要求, 突出表現(xiàn)為: 對單位的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、政府性基金和預(yù)算外資金收入計(jì)劃測算不準(zhǔn)確, 與實(shí)際完成數(shù)出入較大; 不能堅(jiān)持先重點(diǎn)后一般的原則, 使部門預(yù)算留下硬缺口; 習(xí)慣于過去基數(shù)加增長的老辦法, 不能適應(yīng)零基預(yù)算的要求; 沒有按照《省級政府集中采購目錄》編制政府采購預(yù)算。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時(shí)性和準(zhǔn)確性較差, 預(yù)算約束力不強(qiáng), 專項(xiàng)資金追加較多。
( 二) 財(cái)政部門掌握的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)依賴于各職能部門, 預(yù)算資金的準(zhǔn)確性尚待加強(qiáng)。我市目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的, 財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上, 根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓, 最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。財(cái)政與其它部門之間由于職能和分工的不同, 存在著嚴(yán)重的信息不對稱, 致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額。比如在校學(xué)生數(shù)量, 五保戶供養(yǎng)、城鄉(xiāng)低保人員等社保群體數(shù)量, 獨(dú)生子女戶等計(jì)生獎勵對象數(shù)量等等, 這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)直接影響著生均公用經(jīng)費(fèi)、社保資金及計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)等的測算安排。財(cái)政部門無法獲得詳細(xì)全面準(zhǔn)確的相關(guān)資料, 從而造成財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求, 客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。
( 三) 項(xiàng)目支出預(yù)算編制仍然比較粗糙,不利于預(yù)算執(zhí)行。項(xiàng)目支出沿襲了過去切塊打捆的編報(bào)方法, 沒有按要求細(xì)化到具體支出去向, 在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性, 與國庫集中支付和政府采購等管理制度很難銜接。比如房屋建筑物構(gòu)建、維修, 會議費(fèi)、調(diào)查普查經(jīng)費(fèi)等預(yù)算只確定總數(shù), 沒有細(xì)分到商品采購、勞務(wù)支出等具體經(jīng)濟(jì)分類, 給單位留有很大的調(diào)劑空間。
( 四) 在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中, 預(yù)算剛性不強(qiáng), 約束力不夠。目前預(yù)算制度仍不能有效地約束政策制定過程。比如, 年初財(cái)政部門根據(jù)宏觀及微觀發(fā)展環(huán)境合理測定收入及財(cái)力, 將支出預(yù)算數(shù)下達(dá)給各部門之后, 政府仍有可能根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢對收入任務(wù)進(jìn)行調(diào)整, 弱化了預(yù)算過程的約束力。同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行的過程中, 各級政府仍然有可能制定新的政策,并要求財(cái)政部門安排相應(yīng)的資金。比如2006 年農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程教育、農(nóng)村基層組織場所建設(shè)資金配套等等。而在大多數(shù)情況下, 這些政策會形成一種強(qiáng)制性的支出, 中央及各上級政府并不為這些政策的實(shí)施提供配套資金或只提供部分資金。而且部門預(yù)算確定后, 仍然存在由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的支出項(xiàng)目, 在一定程度上影響著財(cái)政資金的分配, 這種狀況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)尤為嚴(yán)重。
( 五) 預(yù)算管理過程中缺乏部門預(yù)算編制的績效考核機(jī)制。部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制, 在具體編制過程中, 由于項(xiàng)目缺乏可比性, 可行性論證也不夠充分, 難以做到分輕重緩急排列次序。對于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管是大勢所趨, 但財(cái)政部門普遍缺乏項(xiàng)目預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn), 還未形成一套行之有效的管理方法,實(shí)際中存在各部門爭著上項(xiàng)目、多立項(xiàng)多要錢的現(xiàn)象, 降低了財(cái)政資金的效益。
( 六) 部門預(yù)算編制改革與相關(guān)制度不銜接, 甚至互相矛盾。首先是部門預(yù)算編制時(shí)間與部門計(jì)劃年度不銜接。目前部門預(yù)算要求提前幾個(gè)月進(jìn)行編制, 但下一年度的工作任務(wù)、目標(biāo)計(jì)劃等, 各部門都是在春節(jié)過后進(jìn)行布置, 收支計(jì)劃和許多專項(xiàng)支出由于目標(biāo)任務(wù)不具體, 細(xì)化不了, 預(yù)計(jì)不準(zhǔn)。而且, 預(yù)算編制時(shí)間的提前造成不可預(yù)見性的支出, 導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的情況經(jīng)常發(fā)生。其次, 零基預(yù)算的原則與國家有關(guān)法定支出政策之間有矛盾。比如科技、教育、農(nóng)業(yè)、計(jì)劃生育等, 國家和中央有關(guān)部門都有增長幅度或占支出比重要求, 實(shí)質(zhì)上就是基數(shù)加增長, 與零基預(yù)算的原則相矛盾。
二、深化部門預(yù)算改革的對策
針對上述存在問題, 我們認(rèn)為進(jìn)一步改革和完善我國部門預(yù)算制度應(yīng)從如下方面入手:
( 一) 加強(qiáng)《預(yù)算法》的宣傳及部門預(yù)算編制人員的培訓(xùn), 提高《預(yù)算法》執(zhí)行的自覺性和部門預(yù)算編制的科學(xué)性。做好部門預(yù)算工作的關(guān)鍵因素是人, 要通過多種形式的宣傳使預(yù)算的相關(guān)人員( 特別是部門領(lǐng)導(dǎo)) 明白, 人大通過的預(yù)算是法定的, 年度收支必須切實(shí)按預(yù)算執(zhí)行, 非經(jīng)一定程序不能隨意更改。要建立違反既定預(yù)算懲戒機(jī)制, 促使預(yù)算執(zhí)行者自覺執(zhí)行。加強(qiáng)部門預(yù)算編制人員的培訓(xùn), 將部門預(yù)算重要性、編制) 理念、編制技術(shù)深入傳授, 使之融會貫通, 成為預(yù)算的科學(xué)編制者、忠實(shí)執(zhí)行者、理性分析者、信息反饋者。比如定額的辦公費(fèi)等商品及勞務(wù)支出, 預(yù)算定額500 元/ 月, 超支或節(jié)約了要能及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)反映情況, 提出改進(jìn)措施, 并能根據(jù)條件變化向財(cái)政部門提出修改定額的建議。部門的財(cái)會人員要把工作重心轉(zhuǎn)移到部門預(yù)算的編制以及執(zhí)行上來。要注意資產(chǎn)管理工作, 掌握第一手資料, 為部門預(yù)算編制提供基礎(chǔ)依據(jù)。要對本部門單位工作情況和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行分析對比, 在此基礎(chǔ)上預(yù)測下年度部門預(yù)算收支。
( 二) 統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán), 成立專門編制和審查預(yù)算的預(yù)算機(jī)構(gòu)。在各級人大成立預(yù)算委員會, 在各級政府成立預(yù)算顧問委員會,在財(cái)政部門內(nèi)部成立專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的原則, 以部門預(yù)算為基礎(chǔ), 將分散在各個(gè)職能部門的預(yù)算分配權(quán)和財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職責(zé)統(tǒng)一起來, 成立專門編制和審查預(yù)算的預(yù)算機(jī)構(gòu),并賦予其足夠的權(quán)力和獨(dú)立性, 專門負(fù)責(zé)政府部門預(yù)算的編制, 審核編制綜合財(cái)政預(yù)算。
( 三) 理順財(cái)政與其它政府部門間的關(guān)系, 暢通財(cái)政部門獲得基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的渠道。部門間財(cái)政關(guān)系的核心是財(cái)權(quán)與事權(quán)在部門間分離, 財(cái)政資金的分配權(quán)屬于財(cái)政部門, 而其使用權(quán)則由其他政府部門行使。財(cái)政部門應(yīng)全面掌握部門的資源和需求, 建立各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的定期報(bào)告和財(cái)政部門定期核查機(jī)制, 提高財(cái)政資金安排的準(zhǔn)確性,使財(cái)政資金真實(shí)、公平、有效分配, 防止出現(xiàn)虛報(bào)虛列, 有名無實(shí)。
( 四) 細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算。細(xì)化項(xiàng)目支出
預(yù)算的有效辦法是建立項(xiàng)目庫, 將項(xiàng)目支出的上報(bào)、審查溶解在平時(shí)工作中。項(xiàng)目支出既要有立項(xiàng)批件, 又要量財(cái)而行。進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目支出既要有總括的支出, 也要有明細(xì)支出, 比如材料費(fèi)、人工費(fèi)用等。這樣, 既能避免預(yù)算審查時(shí)抓不住重點(diǎn), 分不清緩急, 被動接受單位意見, 項(xiàng)目確定后也可與國庫集中支付、政府采購有效結(jié)合, 操縱性更強(qiáng)。
( 五) 盡快建立財(cái)政總額控制制度, 以總額控制目標(biāo)來約束預(yù)算編制和政策制定。財(cái)政總額的確定應(yīng)該在預(yù)算編制之前, 并且在一定程度上獨(dú)立于每年的預(yù)算要求, 匯總后的預(yù)算支出總額不得突破這些限制, 不因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行過程中對財(cái)政資金的需求超過已確定的財(cái)政總額而對其進(jìn)行調(diào)整。部門預(yù)算改革要想成功, 必須解決領(lǐng)導(dǎo)“批條子”半路追加問題。
( 六) 建立部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出的績效考核機(jī)制。績效管理是當(dāng)前預(yù)算管理過程中存在的重點(diǎn)問題之一, 需要運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法, 以成本效益分析為核心, 對各類支出的成本與效益進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評價(jià)?？冃Э己说幕驹瓌t是, 對公共工程投資效益的評價(jià), 側(cè)重對其經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的考核, 對經(jīng)費(fèi)性支出的考核, 側(cè)重社會效益和管理效率的綜合考核, 對專項(xiàng)支出, 經(jīng)濟(jì)效益和社會效益結(jié)合起來考核。
( 七) 協(xié)調(diào)預(yù)算編制時(shí)間和各部門年度工作計(jì)劃安排時(shí)間, 使部門預(yù)算編制更加科學(xué)合理。財(cái)政部門應(yīng)通過有效手段, 將預(yù)算編制時(shí)間和部門工作計(jì)劃安排時(shí)間統(tǒng)一起來( 要求各部門工作計(jì)劃( 或項(xiàng)目計(jì)劃) 最遲應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算開始執(zhí)行的半年前確定下來) , 適應(yīng)部門預(yù)算提前編制的要求。財(cái)政部門也應(yīng)盡快建立投資項(xiàng)目庫和項(xiàng)目績效考評辦法, 加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算安排的科學(xué)性。
( 八) 向上級財(cái)政部門反映情況, 做好《預(yù)算法》和其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)規(guī)范, 減少硬性支出目標(biāo), 以適應(yīng)零基預(yù)算及“量入為出”編制原則的要求。
總的來說, 部門預(yù)算改革是建立完善縣級公共支出體系不可或缺的環(huán)節(jié), 它的深化進(jìn)程任重而道遠(yuǎn), 需要財(cái)政人員、政府部門與社會各界的共同努力與協(xié)作。
文章來源：河南農(nóng)業(yè)
