王金秀 李明強(qiáng)
本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地- 中山大學(xué)行政管理研究中心的重大項(xiàng)目“中國(guó)地方政府預(yù)算改革研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)05JJD810006) 以及國(guó)家自然基金課題“我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的公共支出政策研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)70540012) 的研究成果之一。
摘 要:當(dāng)前我國(guó)各項(xiàng)重大預(yù)算改革舉措正日益推進(jìn)到基層財(cái)政;此前,地方為了緩解財(cái)政困境也自主進(jìn)行了財(cái)政管理的創(chuàng)新;預(yù)算改革規(guī)范和地方預(yù)算創(chuàng)新①二者之間既具有共性,也存在差異。在中央統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算改革自上而下推進(jìn)以及上級(jí)規(guī)范與本地財(cái)政現(xiàn)實(shí)運(yùn)行特點(diǎn)融合之際,必然要求基層政府預(yù)算制度進(jìn)行再創(chuàng)新。財(cái)政預(yù)算的再創(chuàng)新主要包括規(guī)范化預(yù)算改革舉措之間的協(xié)調(diào)、針對(duì)基層財(cái)政特點(diǎn)來(lái)推進(jìn)預(yù)算改革規(guī)范以及將預(yù)算改革規(guī)范與地方已有財(cái)政創(chuàng)新并軌等,并強(qiáng)調(diào)規(guī)范化國(guó)庫(kù)管理制度改革的中心作用。
①為了表述方便,此處的預(yù)算改革規(guī)范指中央從上到下推進(jìn)的重大預(yù)算管理改革舉措;地方預(yù)算創(chuàng)新指預(yù)算改革規(guī)范推進(jìn)到基層財(cái)政之前、中央未加統(tǒng)一規(guī)范的、地方進(jìn)行的加強(qiáng)財(cái)政管理的自主創(chuàng)新,如會(huì)計(jì)集中核算等。
關(guān)鍵詞:基層財(cái)政;國(guó)庫(kù)集中收付制度;預(yù)算改革與創(chuàng)新
在目前我國(guó)諸項(xiàng)財(cái)政改革的制度規(guī)范向縣市推進(jìn)之機(jī),一些基層財(cái)政和政府部門工作者對(duì)向縣市推進(jìn)財(cái)政各項(xiàng)重大改革的重要性的認(rèn)識(shí)較為模糊,對(duì)如何推進(jìn)的思路和方法的選擇感到茫然,有些人甚至認(rèn)為地方先期的制度創(chuàng)新目前在實(shí)踐中似乎可以滿足所在地財(cái)政管理的要求,這表明研究縣市財(cái)政管理制度改革已經(jīng)成為當(dāng)前急需解決的緊迫問(wèn)題。
本文擬澄清認(rèn)識(shí),探討整體制度改革的關(guān)鍵切入點(diǎn),以此為基礎(chǔ)探索一些具有現(xiàn)實(shí)可操作性的舉措,以便推進(jìn)財(cái)政工作。
一、研究基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義
1. 為健全政府預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái),有關(guān)財(cái)政管理制度改革的研究大多是適合于中央和省市級(jí)次財(cái)政,對(duì)縣市財(cái)政管理的研究相對(duì)薄弱?；鶎迂?cái)政的特點(diǎn)具有相對(duì)獨(dú)立性,而且縣市財(cái)政在整個(gè)國(guó)家財(cái)政中居于基礎(chǔ)性地位,基礎(chǔ)不牢、將會(huì)影響國(guó)家財(cái)政體制的運(yùn)行;而且我國(guó)縣市基層財(cái)政形成的財(cái)政支出幾乎占全部財(cái)政支出的70 % ,如果縣鄉(xiāng)基層財(cái)政不穩(wěn)定、財(cái)政主體部分的改革就不能到位,則僅僅在上層開(kāi)展的財(cái)政改革很難說(shuō)是成功的。實(shí)際上,基層財(cái)政改革應(yīng)該是財(cái)政改革的攻堅(jiān)戰(zhàn),只有針對(duì)基層財(cái)政自身特點(diǎn)進(jìn)行的改革才有成功的可能性,否則,就會(huì)削弱國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)。近年來(lái)我國(guó)財(cái)政工作的實(shí)踐證明,基層財(cái)政的發(fā)展不僅僅是一個(gè)財(cái)力充?；騾T乏的問(wèn)題,更重要的是管理機(jī)制問(wèn)題,因此,研究基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新對(duì)健全我國(guó)整個(gè)的政府預(yù)算體系具有十分突出的現(xiàn)實(shí)意義。
2. 將地方探索和中央制度規(guī)范對(duì)接有利于深化財(cái)政改革
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)大力推進(jìn)了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)以及收支兩條線改革,這四項(xiàng)改革推進(jìn)的路徑是從上到下漸進(jìn)推行的。此前,許多地方為了緩解本級(jí)財(cái)政的困難,規(guī)范政府行為,也開(kāi)展了諸多財(cái)政管理制度創(chuàng)新性的探索。地方探索和中央推行的制度規(guī)范之間存在多方面的異同性,同時(shí),在當(dāng)前財(cái)政管理制度向基層推進(jìn)的過(guò)程中,必然會(huì)提出二者如何對(duì)接的問(wèn)題。因此,研究基層財(cái)政管理制度創(chuàng)新,這有利于在向縣市基層財(cái)政推進(jìn)制度規(guī)范的同時(shí),深化我國(guó)當(dāng)前的各項(xiàng)重大財(cái)政改革。
3. 農(nóng)村稅費(fèi)改革挖除了基層政府逐利基礎(chǔ)
分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的共同取向都是減少基層政府的財(cái)力,在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限的情況下,如何解決基層財(cái)政的困境成為財(cái)政改革的焦點(diǎn)。1994 年起實(shí)施的分稅制,其目標(biāo)是通過(guò)增量調(diào)整來(lái)提高中央財(cái)力在全國(guó)財(cái)政收入的占比。分稅制十多年運(yùn)行的結(jié)果是政府財(cái)力向上移動(dòng),財(cái)政收入層層向上集中,擠壓了基層財(cái)政的財(cái)力空間;基層政府亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止不能與此無(wú)關(guān)。而這一問(wèn)題的存在嚴(yán)重侵蝕了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資本,致使鄉(xiāng)村民眾不堪重負(fù)。對(duì)此,為了規(guī)范基層政府的行為,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),近年基層財(cái)政對(duì)農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革,直至出臺(tái)全面取消農(nóng)業(yè)稅政策。這項(xiàng)改革挖除了基層政府逐利的基礎(chǔ),但也提出了基層財(cái)政如何維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。目前,政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為支持農(nóng)村稅費(fèi)改革設(shè)置了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,政府間財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付分配也從過(guò)去的粗括核定轉(zhuǎn)變到細(xì)分化,如中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分配額由省進(jìn)一步落實(shí)到縣、鄉(xiāng)等,這一切都對(duì)基層財(cái)政管理體制和管理方式的創(chuàng)新提出了客觀要求。
二、國(guó)庫(kù)集中收付改革:
基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新的切入點(diǎn)
第一,財(cái)政四項(xiàng)改革舉措的中心是財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革。近年,在我國(guó)自上而下推進(jìn)的部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)以及收支兩條線等四項(xiàng)制度改革中,在政府預(yù)算組織體系和工作環(huán)節(jié)方面,“國(guó)庫(kù)集中收付制度”都位居舉足輕重的關(guān)鍵地位。首先,在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的時(shí)序遞推關(guān)系中,部門預(yù)算制度改革雖然是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的前提和依據(jù),但政府預(yù)算每一筆資金的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行都必須通過(guò)國(guó)庫(kù)制度來(lái)具體執(zhí)行。實(shí)際上,嚴(yán)格規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中收付制度會(huì)對(duì)單位預(yù)算、部門預(yù)算和政府總預(yù)算形成具有正面效用的“倒逼”機(jī)制,促使政府預(yù)算的編制更加科學(xué)、合理。
其次,財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革的內(nèi)容是通過(guò)規(guī)范的賬戶體系實(shí)行財(cái)政資金直收直付,并由此形成適時(shí)監(jiān)控系統(tǒng);整個(gè)制度的核心在于直收直付。就財(cái)政國(guó)庫(kù)制度和政府采購(gòu)、收支兩條線的關(guān)系而言,前者對(duì)后兩者實(shí)質(zhì)上是“一肩挑兩頭”,其中政府采購(gòu)資金要求采取由財(cái)政或集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)直接支付給提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)商,這在實(shí)質(zhì)上就形成國(guó)庫(kù)集中收付制度構(gòu)架中的“集中支付”下的“直付”這一分支;而以預(yù)算外資金收繳為主要內(nèi)容,并進(jìn)一步推進(jìn)到全部政府收入的收繳分離、罰繳分離等收支兩條線制度的改革,其實(shí)質(zhì)是國(guó)庫(kù)集中收付制度構(gòu)架中的“集中收款”下的“直收”這一分支。
第二,地方“會(huì)計(jì)核算中心”與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”的思路相同,但著眼點(diǎn)不同。分稅制改革后,由于均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有限性,許多基層財(cái)政因?yàn)樨?cái)力嚴(yán)重不足而陷入困境,并成為基層政府和農(nóng)村亂收費(fèi)的起因之一。為了擺脫困境,控制財(cái)政支出、強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的控制,一些地方的基層財(cái)政在進(jìn)行先期的制度創(chuàng)新中,成立了會(huì)計(jì)集中核算中心。這是在會(huì)計(jì)核算制度、預(yù)算管理制度不變的條件下,通過(guò)會(huì)計(jì)管理體制調(diào)整來(lái)改變會(huì)計(jì)人員的人事關(guān)系、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的歸屬關(guān)系,進(jìn)而改變財(cái)政資金的流程。這項(xiàng)地方會(huì)計(jì)體制創(chuàng)新的目標(biāo)與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”改革的思路是一致的,但著眼點(diǎn)不同:前者強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)的集中,后者強(qiáng)調(diào)資金收付的集中,以至于二者在賬戶設(shè)置以及資金運(yùn)行程序上存在明顯的差異。但正因?yàn)槿绱硕纬闪硕邔?duì)接的要求,這表明即便在基層財(cái)政,國(guó)庫(kù)制度改革依然居于中心地位。
第三,基層政府推進(jìn)“國(guó)庫(kù)集中收付制度”可為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)架直通車道。一般而言,單一制國(guó)家應(yīng)該力求在全國(guó)范圍內(nèi)政令一致,而在基層財(cái)政推行“國(guó)庫(kù)集中收付制度”是全國(guó)統(tǒng)一制度規(guī)范的需要。目前,我國(guó)推行的國(guó)庫(kù)集中收付制度主要是針對(duì)財(cái)政和預(yù)算部門、單位之間的財(cái)政資金收付關(guān)系而運(yùn)行的,實(shí)際上未來(lái)可配合“金財(cái)”工程的發(fā)展,通過(guò)在電子軟件的設(shè)計(jì)上設(shè)置接口,并通過(guò)軟件系統(tǒng)的升級(jí),以及相關(guān)局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)和銜接,“國(guó)庫(kù)集中收付制度”還可以為上下級(jí)政府財(cái)政之間資金運(yùn)行形成收付和清算的技術(shù)支撐。目前,中央財(cái)政轉(zhuǎn)移方案經(jīng)過(guò)多年的修改完善后,近年的取向是將轉(zhuǎn)移支付分配額核算到縣市基層財(cái)政。因此,在基層財(cái)政推行“國(guó)庫(kù)集中收付制度”實(shí)際上也可預(yù)先為包括中央或省級(jí)財(cái)政在內(nèi)的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移鋪架直通車的快車道。
第四,財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度構(gòu)成財(cái)政和貨幣兩大宏觀政策調(diào)控手段配合協(xié)調(diào)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。國(guó)庫(kù)是財(cái)政資金的出納機(jī)構(gòu)。我國(guó)實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制度,國(guó)庫(kù)設(shè)置在作為中央銀行的人民銀行,并由人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。過(guò)去,我國(guó)由于對(duì)國(guó)庫(kù)的職能定位偏窄、管理機(jī)制錯(cuò)位,委托國(guó)庫(kù)制在現(xiàn)實(shí)中形成財(cái)政、央行兩不管的局面,以至于難以架通兩大宏觀政策配合協(xié)調(diào)的橋梁。推進(jìn)“國(guó)庫(kù)集中收付制度”后,財(cái)政資金運(yùn)行的一切信息都可及時(shí)、系統(tǒng)、全面、綜合地匯集到國(guó)庫(kù),這為財(cái)政、貨幣兩大宏觀政策調(diào)控手段的協(xié)調(diào)提供了必要的條件;同時(shí),相對(duì)于過(guò)去財(cái)政資金的分散收付機(jī)制而言,“國(guó)庫(kù)集中收付制度”不僅僅改變了財(cái)政資金的運(yùn)行流程,也強(qiáng)化了財(cái)政對(duì)國(guó)庫(kù)的管理職能,并且改變了財(cái)政對(duì)國(guó)庫(kù)的管理制度,擴(kuò)展了管理的內(nèi)容。國(guó)庫(kù)需要根據(jù)財(cái)政資金收付、余存情況對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行管理,財(cái)政可以根據(jù)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額,在資本市場(chǎng)上通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作來(lái)吞吐貨幣,以體現(xiàn)宏觀調(diào)控的政策意圖,達(dá)成財(cái)政和貨幣政策的配合。由此,財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度不僅可通過(guò)直收直付來(lái)規(guī)范管理,同時(shí)也形成兩大宏觀政策調(diào)控手段配合協(xié)調(diào)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。
三、以國(guó)庫(kù)集中收付制度為中心并結(jié)合其他改革的基層財(cái)政創(chuàng)新
筆者認(rèn)為,在基層財(cái)政預(yù)算管理的創(chuàng)新過(guò)程中,國(guó)庫(kù)集中收付制度應(yīng)以“一體兩翼”為基本構(gòu)架,并結(jié)合其他各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算管理的改革舉措推進(jìn)實(shí)施。為此,縣市基層財(cái)政可根據(jù)基層財(cái)政的特點(diǎn),以賬戶體系為“體”、以直收直支為“翼”推動(dòng)財(cái)政制度創(chuàng)新。
(一) 推進(jìn)綜合預(yù)算并實(shí)行財(cái)政收入直收制
1、取消各種收入過(guò)渡戶,讓財(cái)政收入直達(dá)國(guó)庫(kù)國(guó)庫(kù)制度改革和預(yù)算外資金收繳制度、行政事業(yè)收費(fèi)收支兩條線以及執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的罰繳分離、票款分離等多項(xiàng)改革,其共性都是要求財(cái)政收入資金及時(shí)、足額地解繳到財(cái)政資金的出納機(jī)構(gòu)或賬戶,目的是為了杜絕擅自挪用、截留、延壓財(cái)政收入入庫(kù)的現(xiàn)象,遏制亂收費(fèi)等滋生腐敗、擾亂公共分配秩序的行為。為此,取消單位開(kāi)設(shè)的各種收入過(guò)渡戶,可在清算系統(tǒng)中建立財(cái)政收入直達(dá)國(guó)庫(kù)(或預(yù)算外專戶) 的通道。另外,需要說(shuō)明的是,由于中央部門所屬的單位和層級(jí)多,其預(yù)算外資金收繳制度改革進(jìn)程中允許設(shè)立實(shí)行零余額管理的預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶,但縣市級(jí)政府部門所屬的單位和層級(jí)少,其非稅收入可直接繳納到國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶,其直達(dá)的特性應(yīng)該更加突出,改革也更為徹底。
2. 依托直收制為核心推進(jìn)綜合預(yù)算
無(wú)論是我國(guó)部門預(yù)算制度改革的要求,還是預(yù)算外資金在管理方式上推行收繳分離、收支兩條線等,其共同的目標(biāo)都是為了在單位和部門建立預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌安排的綜合預(yù)算制度,以便扭轉(zhuǎn)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府預(yù)算被肢解、分割的局面,力圖實(shí)現(xiàn)預(yù)算完整性的要求。但建立綜合預(yù)算制,必須掌握部門預(yù)算內(nèi)、外資金收支的全面信息。直收制可通過(guò)改變資金運(yùn)行流程,同時(shí)輔之以1997 年以來(lái)推進(jìn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一核算的會(huì)計(jì)改革、單位一切收支統(tǒng)管的財(cái)務(wù)管理體制等為基礎(chǔ),可有效提供編制綜合預(yù)算制度所需要的信息,并且進(jìn)一步成為將綜合預(yù)算落到實(shí)處的控制機(jī)制。
(二) 建立跨級(jí)制衡的采購(gòu)體制以規(guī)范政府支出
1、建立基層財(cái)政管理和跨級(jí)結(jié)合的管理機(jī)制
按照改革方案的漸進(jìn)性推進(jìn)部署,應(yīng)將政府采購(gòu)制度改革盡快推進(jìn)到縣市級(jí),并擴(kuò)大縣市級(jí)的覆蓋面。雖然我國(guó)基層政府的總體規(guī)模大、機(jī)構(gòu)多,但各個(gè)基層財(cái)政的規(guī)模以及需要集中的政府采購(gòu)量相對(duì)較小,如果按照中央和省市級(jí)規(guī)范的采購(gòu)體制的基本框架運(yùn)行,則可能造成新一輪的基層政府機(jī)構(gòu)膨脹,違背1998 年以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革意圖。為了避免單個(gè)基層政府采購(gòu)規(guī)模過(guò)小、而集中采購(gòu)環(huán)節(jié)增加可能出現(xiàn)的不經(jīng)濟(jì),在向基層政府推進(jìn)采購(gòu)制度的進(jìn)程中,應(yīng)該以效率為宗旨,可考慮在運(yùn)作上提高區(qū)域統(tǒng)籌層次。而縣市一級(jí)是否設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),要根據(jù)實(shí)際情況而定,要考慮效益和效率問(wèn)題,不能為安排人員而設(shè)立機(jī)構(gòu),造成基層政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張;但政府采購(gòu)的管理職能在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)必須有機(jī)構(gòu)承擔(dān),沒(méi)有機(jī)構(gòu)的,要安排專人負(fù)責(zé)。實(shí)際上,在深化財(cái)政改革的進(jìn)程中,地方也進(jìn)行了一些有益的探索,例如,湖北省針對(duì)地縣級(jí)政府采購(gòu)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、專業(yè)人才缺乏等問(wèn)題,建立了全省統(tǒng)一市場(chǎng)制度,開(kāi)展聯(lián)合采購(gòu),做到資源共享,提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
2. 采購(gòu)資金實(shí)行集中支付
目前,按照《政府采購(gòu)法》的要求,行政、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的公共采購(gòu)都應(yīng)該屬于政府采購(gòu)的范圍;按照分離制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)要求,政府集中采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)最好是中介代理機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位等非政府機(jī)構(gòu),同時(shí)集中采購(gòu)的資金來(lái)源包括財(cái)政撥款和非財(cái)政撥款在內(nèi)的公共資金,這種多元化的現(xiàn)狀都表明采購(gòu)資金的結(jié)算難以僅僅依靠國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的運(yùn)作。實(shí)際上,在推行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為結(jié)算系統(tǒng)的“國(guó)庫(kù)集中收付制度”之前,政府集中采購(gòu)資金就要求由采購(gòu)資金專戶直接支付給供應(yīng)商;在推行“國(guó)庫(kù)集中收付制度”之后,事實(shí)上就存在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系和采購(gòu)資金專戶如何銜接的問(wèn)題。對(duì)此全國(guó)沒(méi)有下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)定,這就給實(shí)際工作帶來(lái)了不確定性,當(dāng)然也同時(shí)留下了選擇的空間。實(shí)際上,對(duì)此問(wèn)題的解決,取決于是否要求集中一次付清采購(gòu)款。
如果要求對(duì)政府采購(gòu)資金繼續(xù)實(shí)行集中付款,會(huì)有兩種可供選擇的方案,一是將采購(gòu)資金專戶納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,將其作為“特設(shè)專戶”的一種;二是將政府采購(gòu)資金專戶置于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系之外。無(wú)論選擇哪一種方案,采購(gòu)資金專戶都需要分別與國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的其他賬戶以及各單位沿用的實(shí)存賬戶進(jìn)行結(jié)算,通過(guò)資金劃轉(zhuǎn)集中到采購(gòu)資金專戶后,由此將采購(gòu)資金款一次直付給供應(yīng)商,結(jié)清采購(gòu)交易事項(xiàng)。如果對(duì)政府采購(gòu)資金不要求集中性一次付款,則無(wú)須繼續(xù)另設(shè)“采購(gòu)資金專戶”,而由國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的相關(guān)賬戶以及各單位沿用的實(shí)存賬戶分頭付款,這種分散付款的方式雖然可減少資金劃轉(zhuǎn)等事項(xiàng),但容易在采購(gòu)物品和資金、各方付款份額之間造成相互脫節(jié)的情況,阻礙政府采購(gòu)制度的順暢運(yùn)行。因此,筆者認(rèn)為以采購(gòu)專戶集中付款的方式更為可取,而這就要求國(guó)庫(kù)單一賬戶體系和采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的采購(gòu)專戶相互之間進(jìn)行有效的配合和銜接。
(三) 通過(guò)賬戶體系調(diào)整推進(jìn)向“國(guó)庫(kù)集中收付制度”并軌
在市以上的政府機(jī)構(gòu),由于其下轄的單位多,可以實(shí)行“部門會(huì)計(jì)集中核算中心”與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”并存的格局,二者可以具備兼容性;但在基層的縣鄉(xiāng)級(jí)政府,由于其目前的“會(huì)計(jì)集中核算中心”大多設(shè)置在財(cái)政機(jī)構(gòu)“, 會(huì)計(jì)集中核算中心”與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”二者如果同時(shí)并存,相互之間在賬戶設(shè)置和資金流程上的要求會(huì)相互沖突。另一方面,財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的實(shí)質(zhì)是集中管理財(cái)政資金,其關(guān)鍵是賬戶體系的設(shè)置。要解決“會(huì)計(jì)集中核算中心”與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”二者間的相互沖突,就需要通過(guò)調(diào)整二者的賬戶體系,以強(qiáng)化財(cái)政資金管理為突破口,實(shí)現(xiàn)由“會(huì)計(jì)集中核算中心”向“國(guó)庫(kù)集中收付制度”的轉(zhuǎn)軌。
1. 將會(huì)計(jì)集中核算的賬戶改造成為零余額賬戶
目前,在“會(huì)計(jì)集中核算中心”設(shè)置了一個(gè)綜合賬戶,并按單位設(shè)置了分賬戶。并軌時(shí),可以考慮將會(huì)計(jì)核算中心的綜合賬戶轉(zhuǎn)換為“財(cái)政零余額賬戶”;原按單位設(shè)置的分賬戶中的實(shí)存資金可繼續(xù)保留,用于對(duì)單位結(jié)余資金和自收資金的運(yùn)行,此外,再按單位設(shè)置“單位零余額賬戶”用于收付結(jié)算財(cái)政授權(quán)單位支付的財(cái)政資金。
2.由“財(cái)政集中收付”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)庫(kù)集中收付”
在“會(huì)計(jì)集中核算中心”,由于開(kāi)設(shè)的是實(shí)存賬戶,這雖然強(qiáng)化了財(cái)政對(duì)單位會(huì)計(jì)的管理,但依然存在財(cái)政資金“二次沉淀”的現(xiàn)象。在“會(huì)計(jì)集中核算中心”向“國(guó)庫(kù)集中收付制度”并軌的過(guò)程中,采取的改革路徑是:單位收付財(cái)政資金→財(cái)政集中收付資金→國(guó)庫(kù)集中收付資金;未設(shè)置“會(huì)計(jì)集中核算中心”的地方,改革路徑是單位收付財(cái)政資金→國(guó)庫(kù)集中收付資金,即一步到位。
3. 將會(huì)計(jì)責(zé)任回歸到單位
目前基層財(cái)政設(shè)置的“會(huì)計(jì)集中核算中心”實(shí)際上是財(cái)政在替單位代理記賬,如同在比賽場(chǎng)上既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員一樣。財(cái)政將會(huì)計(jì)管理、會(huì)計(jì)執(zhí)行的責(zé)任集于一身,將降低《會(huì)計(jì)法》賦予單位法定負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任,而財(cái)政則需要承擔(dān)各方面累積而匯聚的巨大風(fēng)險(xiǎn)。為了依法理順各方面的權(quán)責(zé)關(guān)系,在設(shè)置了“會(huì)計(jì)集中核算中心”的地方經(jīng)過(guò)上述措施與“國(guó)庫(kù)集中收付制度”并軌后,最好將會(huì)計(jì)人員和機(jī)構(gòu)安排的自主權(quán)交給單位,由單位本單位決定是否選擇代理記賬的方式.如果單位決定自記自管賬目,則可將“會(huì)計(jì)核算中心”的單位會(huì)計(jì)賬目回歸給預(yù)算單位;如果單位決定繼續(xù)采取會(huì)計(jì)代理記賬,則可將“會(huì)計(jì)核算中心”的單位會(huì)計(jì)賬目通過(guò)預(yù)算單位轉(zhuǎn)交給受托為單位代理記賬的機(jī)構(gòu),如會(huì)計(jì)公司或會(huì)計(jì)局,但財(cái)政不應(yīng)該繼續(xù)成為為單位代理記賬的機(jī)構(gòu)。無(wú)論如何選擇,歸根到底,各單位會(huì)計(jì)的會(huì)計(jì)責(zé)任人一定應(yīng)該是本單位的法定負(fù)責(zé)人。
參考文獻(xiàn):
[1 ]賈康,蘇明. 部門預(yù)算編制問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[2 ]馬海濤. 國(guó)庫(kù)集中收付制度問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[3 ]吳俊培. 積極財(cái)政政策問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[4 ]楊燦明,李景友. 政府采購(gòu)問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[5 ]張馨. 構(gòu)建公共財(cái)政框架問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[6 ]賈康. 地方財(cái)政問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[7 ]孫開(kāi). 財(cái)政體制改革問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[8 ]劉尚希. 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[9 ]高培勇. 中國(guó)稅費(fèi)改革問(wèn)題研究[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.
[10 ]馬海濤,徐煥東,李燕,崔軍. 政府采購(gòu)管理[M] . 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2003.
