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西湖區(qū)教育局會計服務中心 王曉霞
★ 學校預算管理透明化既是一份告知教職工下一個年度財經政策的文 本，也是一份操作指南，讓學校決策層明白將要做什么，組織層明白要怎 么做，執(zhí)行層明白要什么時候做及做了什么，構架好這樣一個貫穿政策、 計劃及操作的溝通工具。 ★ 科學架構預算層級，實施全員參與制度，實現從教代會到決策機 構，再到組織管理機構，最終到具體責任部門的層層推進，廣泛接受全體 教職工的監(jiān)督，使預算程序全過程、延伸式的透明化。 ★ 實行預算管理全方位、全景式的透明化。在校園內設置預算管理公 開欄目，讓全體教職員工了解有關預算文件、管理流程、財務報表等；在 校園網創(chuàng)建預算管理信息平臺，讓全體教職員工知曉有關預算指標、資金 動態(tài)、圖表分析等；在教代會安排預算管理反饋環(huán)節(jié)，讓全體教職員工監(jiān) 督有關預算操作程序、使用情況、效益成果等。
學校預算講績效有助于提高資金使用效益，推動 政策落實“不跑偏、不走樣”；也有助于提高資金使 用的透明度，更好地反映部門履職能力，提高政府的 公信力。提倡預算管理透明化是促進預算科學化、精 細化管理，提高財政資金使用效益的客觀要求；也是 保障公民知情權和公共財政的內在要求，賦予廣大群 眾行使監(jiān)督權利，明白財政資金投向了哪里，配置效 率改善了多少，取得了哪些成效，從而使績效管理更 體現群眾意愿。 一、現狀分析 （一）預算管理公開透明的意識淡薄陳舊 學校長期以來都沒有真正提出過預算須公開透
明，在安排預算時考慮較多的是需要多少，很少考慮 科學合理地規(guī)劃資金運行，因而對預算公開透明的責 任和意識相對淡薄。有些覺得沒必要，有些產生抵觸 情緒，更多的是預算編制與預算執(zhí)行之間的矛盾，使 用部門覺得很難說清，難以公開。預算管理思維的滯 后導致學校對預算公開缺少應有的重視和了解，主要 表現為： 1．預算內容的公開不夠全面 學校普遍認為只要將預算總額，包括財政資金投 入總額、支出總額公布于眾即可，各項內容的明細無 需公開透明，以致財政性資金中含基本工資、社會保 障、基本建設各多少，“三公”經費預算是多少，實際用了多少，用到何處等等，這些相關內容未能細 化，也就無法真正實現預算公開透明。 2．預算程序的公開不夠清晰 學校編制和執(zhí)行預算時，認為這是校長、后勤、 總務等個別人員的事，多數人沒有思考過預算編制的 主體職能部門是誰、預算編制的整個流程如何、預算 資金如何審批等等問題。 3．預算公開的形式不夠廣泛 多數學校對預算信息的公開透明不理解，認為只 要開會時通報一下就可以，對相關數據也沒有更多的 解釋，因而教職員工對學校的預算聽不懂、看不清， 難以起到監(jiān)督作用。 （二）預算管理信息的公開重結果輕過程 學校預算管理公開的信息，往往只有年初的一個 預算數據和年末的一個決算數據，缺乏從預算編制到 預算執(zhí)行等整個過程的公開透明。過程性管理的缺失 導致學校目前的預算數據缺乏透明度和可信度，主要 表現在： 1．預算編制環(huán)節(jié)缺乏公開透明 由于學校預算編制管理層級模糊不清，部門負責人 對預算編制的流程模糊不清，提供數據的基層人員對預 算編制內容標準模糊不清，各自編制預算，各部門的預 算也未進行相互間的交流及公開，導致學校在進行預算 資金安排時，較多的是根據以往的經驗和主管意識進行 判斷，并未對年度活動所需資金作詳細、有效地調研， 致使預算的有關數據缺乏系統(tǒng)性和科學性。 2．預算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏公開透明 預算執(zhí)行過程中，學校往往對全年需開展的活動 及資金使用缺乏系統(tǒng)的安排，使用時未能及時公開使 用情況，資金誰用了、用了多少、用于何處都是未知 數，造成有的部門計劃資金明顯小于實際使用資金、 有的部門年中計劃資金已全部用完、有的部門年末還 有較多計劃資金未使用等現象，致使經費支出缺乏合 理性和均衡性。 3．預算考核環(huán)節(jié)缺乏公開透明 大部分學校都沒有進行預算的考核，編制是否合理、執(zhí)行力度如何，沒有一個較好的考核量化指標， 更談不上考核的公開透明，這就導致做好做差一個 樣，致使經費使用缺乏效益性和效率性。 （三）預算管理公開透明的監(jiān)督機制缺位 學校在預算管理中監(jiān)督及績效反饋機制尚未建 立，使得部門預算從編制到執(zhí)行都缺乏有力的監(jiān)督。 雖然學校對部門預算也有所公開，但內容比較粗略， 分析比較簡單、檢查比較單一。預算監(jiān)督機制的缺位 導致教職工監(jiān)督處于困難狀態(tài)。主要表現在： 1．沒有建立事前的參與監(jiān)督機制 學校在制定年度預算前，大部分是關注有沒有預 算數據，往往忽視數據的分析，因而出現預算編制過 多或過少、重預算增量、輕資金存量等現象。學校預 算管理層級的模糊、權利受限，無法進行分層審議， 收縮了預算審批監(jiān)督的范圍和深度。 2．沒有建立事中的跟蹤監(jiān)控機制 學校在公開年初預算后，只關注預算數據的增 減，往往忽視數據變化的分析，因而出現預計過多用 不完或預計太少不夠用、年末突擊花錢等現象。學校 預算管理缺乏動態(tài)管理、信息滯后，無法進行數據比 較，削減了預算執(zhí)行的有效監(jiān)督。 3．沒有建立事后的檢查稽核機制 學校在執(zhí)行預算計劃后，較多地關注賬面核對， 往往忽視預算費用與效益分析，因而出現對各項支出 所提供的服務狀況不了解、預算指標與實際有較大的 差異等現象。學校預算管理缺少進度與結構的定量分 析、偏離原因的定性分析，無法進行績效評價，降低 了預算效益評價的功能效用。
二、學校預算管理公開體系實例研究
課題組根據研究需要，選擇了小學、幼兒園和直 屬單位不同類型的預算單位各一個作為研究的樣本， 從轉變管理思維、加強技術創(chuàng)新、完善約束機制三方 面展開。（一）轉變管理思維，培養(yǎng)透明意識 學校預算管理透明化既是一份告知教職工下一個 年度財經政策的文本，也是一份操作指南，讓學校決 策層明白將要做什么，組織層明白要怎么做，執(zhí)行層 明白要什么時候做及做了什么，構架好這樣一個貫穿 政策、計劃及操作的溝通工具，即首先從管理理念上 強化預算的透明性，迫使預算單位轉變管理思維。 1．采用全明晰設計，體現預算管理透明化的內容 精準的預算資金配置是實現預算透明化的一個重點 內容。主要可從綜合預算和復式預算兩個維度入手： 綜合預算，將各項收入及安排的各項支出全部納 入部門預算，包括部門預算總表，人員經費支出、公 用經費支出、項目支出預算表等，杜絕游離于預算管 理之外的資金活動。復式預算，把一般公共預算、政 府采購預算、非稅資金預算、政府性基金預算、社會 保障預算等與部門預算同步編制、同步執(zhí)行，并全部 向教職員工公開。 2．運用全過程操作，顯現預算管理透明化的程序 科學架構預算層級，實施全員參與制度，實現從 教代會到決策機構，再到組織管理機構，最終到具體 責任部門的層層推進，廣泛接受全體教職工的監(jiān)督， 使預算程序全過程、延伸式的透明化。主要可從預算 編制、預算執(zhí)行和預算考評三方面進行： 預算編制，各責任部門按定員定額內容和標準編 制基本支出預算，按具體所辦實事和可行性依據編制 項目預算，并形成部門年度預算草案；相關組織管理 機構匯集核實部門預算草案，并組織專家就項目預算 的內容及資金安排進行論證、征集意見、上墻公示， 作為科學編制預算的重要參考意見和依據，匯總年度 預算草案；決策機構審核年度預算草案，并提交教代 會審議，通過后確定年度預算、上報財政部門。 預算執(zhí)行，各責任部門按財政部門最終批復的年 初預算，結合本部門開展業(yè)務所需費用申報月用款計 劃，經批準后實施，月末公示費用；組織管理機構審 核各部門每月業(yè)務活動開展的真實情況及資金使用的 效率，季末公示進度；校長室審批各類業(yè)務的合規(guī)性及資金使用的合理性，年末公示成效。 預算考評，各責任部門針對計劃申報、信息公 布、具體實施等情況，進行月度自我評價；各組織管 理機構針對各責任部門預算執(zhí)行狀態(tài)和進度情況，進 行季度評估分析；決策機構針對各責任部門預算績效 目標和實施完成情況，進行年度績效考核。 3．選用全景式展示，呈現預算管理透明化的形式 實行預算管理全方位、全景式的透明化。在校園 內設置預算管理公開欄目，讓全體教職員工了解有關 預算文件、管理流程、財務報表等；在校園網創(chuàng)建預 算管理信息平臺，讓全體教職員工知曉有關預算指 標、資金動態(tài)、圖表分析等；在教代會安排預算管理 反饋環(huán)節(jié)，讓全體教職員工監(jiān)督有關預算操作程序、 使用情況、效益成果等。 （二）加強技術創(chuàng)新，推進透明預算 通過創(chuàng)建預算管理信息平臺，改進學校現有的 預算管理模式，積極運用科學技術，實現全方位、 全過程、全員參與的管理體系，推進學校預算管理 的透明化。 1．編制環(huán)節(jié)的透明化 （1）預算編制的組織架構公開透明 學校預算編制組織架構的透明，縱向可體現決策 機構、組織機構、執(zhí)行機構，橫向可體現指導中心 （教師系統(tǒng)）、發(fā)展中心（學生系統(tǒng)）、后勤中心 （綜合系統(tǒng)）。通過預算管理組織架構的透明化，保 證資源和信息流通的有序性，并借助于這種有序性， 穩(wěn)定和提升學校公共資源的效率和作用。 （2）預算編制的實施流程公開透明 學校預算編制實施流程的透明可體現于執(zhí)行機構 的申報、組織機構的匯編、決策機構的審批。通過預 算編制實施流程的透明化，確保預算的實效，既使各 部門明確自己所處位置、溝通渠道、職權關系，又方 便管理人員協調各部門的工作。 （3）預算編制的內容標準公開透明 學校預算編制內容標準的透明主要體現在基本支 出和項目支出的分類?；静糠职凑斩▎T定額標準制定，及依據國家政策、物價水平、單位業(yè)務性質、人 員等數據資料制定，其中基本工資、津補貼、社會保 障繳費、醫(yī)療費等按照人員定額；項目部分依據單位 的發(fā)展需求、可行性分析等資料制定，其中專項業(yè)務 費、基本建設、大型修繕等納入項目庫統(tǒng)一管理。重 點體現在支出職能和經濟性質的設置。 學校預算內容詳細、標準明確，編制的預算就更 精準。學校必須依據財政支出的分類，結合學校的實 際情況，細化預算內容，明確資金分配的標準。 2．執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明化 執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明，內容上重在體現三個特征，一 是提供充分的細節(jié)和支出數據；二是內容歸類和編制 合理簡潔；三是相關解釋簡明易懂。形式上主要通過 預算管理信息平臺中的3大功能模塊7個子目錄來呈 現資金動態(tài)，使普通教職工能清晰理解預算的核心內 容，參與監(jiān)督管理。 基礎數據模塊：將執(zhí)行機構各部門各類開支項目 的所有相關基礎信息透明化，解決“看不全”的問 題。各部門在使用每一筆預算資金時，進入基礎數據 模塊錄入基礎信息，全校教職工均可通過基礎數據模 塊中的明細表詳細查閱資金的流向，即資金是誰使用 的、用在哪兒、用了多少、何時用的；也可以通過該 模塊中的數據總表查看執(zhí)行機構各部門的資金使用情 況，以及與預算數據比對的情況。 報表匯集模塊：將執(zhí)行機構各部門各類列支項目 的本月和累計發(fā)生信息透明化，解決“看不清”的實 際狀況。教職工進入報表匯集模塊選擇部門、月份 后，均可通過該模塊中支出的經濟分類獲得各部門各 類支出內容的經費信息，即工資、獎金、社保、日常 辦公用品購置、水電費、培訓費、維修費等的本期費 用及累計費用；也可以通過該模塊中支出的功能分類 獲取各部門各類別各款項的經費列支信息，以及與預 算數據比對的信息。 圖表描述模塊：將執(zhí)行機構各部門各類列支項目 的各月比例分析信息透明化，解決“看不懂”的問 題。教職工進入圖表描述模塊選擇部門、月份、經濟
科目內容后，均可通過該模塊中的折線圖知曉不同經 濟項級每月支出之計劃數與執(zhí)行數的比較分析（圖 1）；可以通過該模塊中的柱形圖掌握不同經濟款級 各月支出之預算編制數與實際發(fā)生數的量化分析（圖 2）；可以通過該模塊中的餅圖了解不同經濟類級預算 和各月執(zhí)行的占比分析（圖3）。 3．考評環(huán)節(jié)的透明化 考評環(huán)節(jié)的透明化，主要通過月度評價、季度評 估和年度考評三個模塊展開，以文字、圖標、分值的 形式展現，教職工既可監(jiān)督本部門的預算效率，也可 查看其他部門乃至整個學校的效益成果。 月度自我評價：主要采用“自行查”的評價方 式，各責任部門針對計劃申報、信息公布、范圍合 法、憑證合規(guī)、手續(xù)完備、預算一致和執(zhí)行進度七方 面的實施情況，按月進行自我評價，并以文字表述體 現自評狀況（圖4）。 月度自評分析的公開透明，能使各部門對內部預 算管理形成一個自我認知，考量當期預算執(zhí)行是否程 序完備、標準合規(guī)；促使各部門實現預算執(zhí)行進度的 實時觀測和預算一致性的追蹤評價，有效規(guī)避超預算 或無預算請款的問題、保證?？顚Ｓ谩?季度評估分析：主要采用“紅綠燈”的評估方 式，各組織管理機構針對各責任部門在資源分配、財 務效率、信息更新和預算與績效統(tǒng)一這四方面的執(zhí)行 狀態(tài)、執(zhí)行進度情況，進行季度評估分析，查找差異 原因，落實責任部門，并調整后一季度的滾動預算。 為了簡明易懂，以圖標呈現評估狀況（圖5）。綠燈用 ●表示；黃燈用▲表示；紅燈用■表示。預算管理狀 態(tài)考核部分：綠燈為完全達到合格標準，黃燈為部分 達到合格標準，紅燈為出現問題。預算管理進程考核 部分：綠燈為按照部門計劃執(zhí)行，黃燈為已經偏離執(zhí) 行計劃，紅燈為執(zhí)行進程難以實現。 季度評估分析的公開透明，能使各部門獲取適時的 信息，相互監(jiān)督，形成強有力的刺激，從中也可以及時 發(fā)現自身的問題并盡快采取措施予以解決；能向各部門 預警提示，改善內部預算管理，提高工作績效。
