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  張 甄 何玉芳 曹 錚 黃文琪

事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)其業(yè)務(wù)職能、目標(biāo)任務(wù)和工作計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，主要反映事業(yè)單位依法取得的各項(xiàng)資金收入、業(yè)務(wù)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展方向。事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算由預(yù)算收入、預(yù)算支出和資金需求預(yù)算等組成。長期以來，事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制能力相對較弱，預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等風(fēng)險(xiǎn)防控尚未形成體系。根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制要求，以下主要從事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督考核等幾個(gè)方面，探討事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算存在的風(fēng)險(xiǎn)及其控制、防范辦法。

1.存在的問題和不足

1.1　單位重視程度不夠。收付實(shí)現(xiàn)制下的事業(yè)單位成本意識(shí)不強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)和管理部門對預(yù)算管理要求不高、認(rèn)識(shí)不足，往往將預(yù)算理解為僅是財(cái)務(wù)部門的工作，缺乏全員參與意識(shí)。

1.2　預(yù)算計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)。部分事業(yè)單位缺乏明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，對預(yù)算要求不高，有的財(cái)務(wù)預(yù)算編制未充分考慮上年度執(zhí)行情況，有的預(yù)算缺乏標(biāo)準(zhǔn)性，預(yù)算年度計(jì)劃不完善、計(jì)劃量化不科學(xué)，財(cái)務(wù)預(yù)算編制粗糙，精細(xì)化程度和實(shí)際價(jià)值不高；會(huì)計(jì)核算、成本核算基礎(chǔ)薄弱，分析能力不足；預(yù)算考核指標(biāo)局限于財(cái)務(wù)指標(biāo)，缺少非財(cái)務(wù)性指標(biāo)等。

1.3　預(yù)算執(zhí)行力度不強(qiáng)。有的事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏權(quán)威性，執(zhí)行過程中存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象；信息化程度低，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)不對接，不能及時(shí)獲取關(guān)聯(lián)信息，執(zhí)行情況反饋不及時(shí)。

1.4　預(yù)算考核結(jié)果未得到有效應(yīng)用。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況考核結(jié)果應(yīng)用與團(tuán)隊(duì)或個(gè)人業(yè)績脫鉤，財(cái)務(wù)預(yù)算沒有真正起到促進(jìn)實(shí)現(xiàn)單位工作計(jì)劃的作用，預(yù)算考評對責(zé)任主體的約束力和激勵(lì)效果不明顯。

1.5　資金使用缺乏預(yù)見性。事業(yè)單位有的項(xiàng)目概算不科學(xué)、預(yù)算不嚴(yán)謹(jǐn)，對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度掌控能力不足或項(xiàng)目變更超規(guī)劃，預(yù)算資金不能滿足項(xiàng)目建設(shè)需求，影響建設(shè)進(jìn)度。

2.財(cái)務(wù)預(yù)算環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

2.1　財(cái)務(wù)預(yù)算編制存在的風(fēng)險(xiǎn)。（1）對預(yù)期政策變動(dòng)考慮不充分，造成實(shí)際發(fā)生情況與年初財(cái)務(wù)預(yù)算發(fā)生較大差異。財(cái)務(wù)預(yù)算編制與《預(yù)算法》、事業(yè)單位預(yù)算管理制度及相關(guān)財(cái)務(wù)制度等政策法規(guī)存在不符的問題，有的對政府政策調(diào)整了解不全面，導(dǎo)致預(yù)算偏差。如公立醫(yī)院年度預(yù)算未充分考慮年度內(nèi)實(shí)行藥品零差率銷售和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格政策調(diào)整因素，導(dǎo)致年末醫(yī)療服務(wù)收入結(jié)構(gòu)與年初預(yù)算出現(xiàn)重大差異。（2）預(yù)算編制不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不精確。選擇預(yù)算編制的方法不符合單位預(yù)算管理的特點(diǎn)和規(guī)則，預(yù)算數(shù)據(jù)的取得和測算不合理，編制預(yù)算的數(shù)據(jù)依據(jù)存在錯(cuò)誤或數(shù)據(jù)不全面，未全面考慮近年度關(guān)鍵數(shù)據(jù)變動(dòng)對預(yù)算編制和執(zhí)行的影響。（3）預(yù)算編制與單位工作計(jì)劃脫節(jié)，容易產(chǎn)生資源損失浪費(fèi)。年度財(cái)務(wù)預(yù)算脫離單位新年度工作計(jì)劃和中期規(guī)劃，存在單位領(lǐng)導(dǎo)或部門主觀判斷，造成預(yù)算數(shù)據(jù)失實(shí)或執(zhí)行可能嚴(yán)重偏離。（4）預(yù)算審核、審批不嚴(yán)謹(jǐn)，不利于財(cái)務(wù)預(yù)算的貫徹落實(shí)。預(yù)算未經(jīng)單位部門負(fù)責(zé)人或預(yù)算管理委員會(huì)有效審核，預(yù)算嚴(yán)謹(jǐn)性及權(quán)威性缺失；未報(bào)職工代表大會(huì)或上級(jí)行政主管部門審批，缺乏行政約束力和宏觀統(tǒng)籌。

2.2　財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行存在的風(fēng)險(xiǎn)。（1）預(yù)算執(zhí)行不及時(shí)，單位無年度工作計(jì)劃、工作計(jì)劃節(jié)點(diǎn)不完善或計(jì)劃執(zhí)行力不足，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況達(dá)不到目標(biāo)。（2）未設(shè)置專人對預(yù)算進(jìn)行事中控制或控制內(nèi)容不完整，或因執(zhí)行者業(yè)務(wù)能力及職業(yè)道德因素，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)偏差。（3）未定期組織預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)果分析、考核，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和修正預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)偏差。（4）預(yù)算剛性約束不足，重大項(xiàng)目或重要經(jīng)營活動(dòng)嚴(yán)重超預(yù)算，或重大項(xiàng)目、重要經(jīng)營活動(dòng)論證不充分，因預(yù)算剛性約束無法有效實(shí)施。（5）年度決算項(xiàng)目與預(yù)算不一致，或因信息系統(tǒng)或人為因素造成決算數(shù)據(jù)信息失實(shí)，導(dǎo)致年度財(cái)務(wù)分析出現(xiàn)失誤，影響下年度單位計(jì)劃的制訂和決策。

2.3　財(cái)務(wù)預(yù)算調(diào)整存在的風(fēng)險(xiǎn)。（1）預(yù)算調(diào)整條件不明確，單位中期預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算偏差不大或無重大政策性因素、重大事項(xiàng)等變動(dòng)，隨意調(diào)整預(yù)算，影響預(yù)算權(quán)威性和執(zhí)行力。（2）預(yù)算調(diào)整程序不規(guī)范，調(diào)整預(yù)算未提交經(jīng)相關(guān)部門分析、審核的書面申請，或未得到單位預(yù)算管理委員會(huì)、職代會(huì)及上級(jí)行政主管部門審批，不具備行政效應(yīng)。（3）預(yù)算調(diào)整編制未依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的新的工作計(jì)劃目標(biāo)，預(yù)算調(diào)整與實(shí)際不符，影響調(diào)整后的預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果。
2.4　預(yù)算監(jiān)督與績效考核存在的風(fēng)險(xiǎn)。（1）制度不完善、責(zé)任心不強(qiáng)或監(jiān)督檢查人員不具備監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)能力，未對預(yù)算編制及執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查或監(jiān)督檢查內(nèi)容不完善，致使預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)、執(zhí)行情況偏離預(yù)算目標(biāo)。（2）未合理取得完整的部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，不能真實(shí)反映業(yè)務(wù)發(fā)生情況，影響單位業(yè)績的真實(shí)性，績效評價(jià)不客觀；或選取的第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)不符合相關(guān)條件，其審計(jì)結(jié)果影響預(yù)算執(zhí)行業(yè)績考核。（3）預(yù)算考核結(jié)果未有效應(yīng)用于問題整改和業(yè)績獎(jiǎng)罰，影響單位和職工的積極性，不利于單位持續(xù)發(fā)展。

3.財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控措施

3.1　財(cái)務(wù)預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)防控。

（1）健全預(yù)算組織機(jī)構(gòu)。預(yù)算組織機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行與風(fēng)險(xiǎn)防控的有力保障。事業(yè)單位應(yīng)建立由職工代表大會(huì)、全面預(yù)算管理委員會(huì)、全面預(yù)算管理委員會(huì)辦公室、全面預(yù)算歸口部門、全面預(yù)算管理責(zé)任中心及考核監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的全面預(yù)算管理體系，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，落實(shí)措施，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全員參與。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)和相關(guān)管理規(guī)定，做好預(yù)算編制前期資料收集工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)、理解、分析預(yù)算基期和當(dāng)期有關(guān)重大政策調(diào)整或單位重大事項(xiàng)變動(dòng)，做出專業(yè)判斷和預(yù)測。

（3）完善預(yù)算編制流程。預(yù)算編制應(yīng)經(jīng)過“自上而下、自下而上、上下結(jié)合”的推演、探討過程，必須反復(fù)反饋征求意見，才能形成最終預(yù)算草案，提交職工代表大會(huì)批準(zhǔn)并報(bào)上級(jí)行政主管部門審批后，逐級(jí)下達(dá)執(zhí)行。

（4）合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算。編制預(yù)算應(yīng)對每一項(xiàng)數(shù)據(jù)來源都要進(jìn)行嚴(yán)格的追蹤、分析，明確目標(biāo)及依據(jù)。事業(yè)單位一切業(yè)務(wù)活動(dòng)必須圍繞單位事業(yè)目標(biāo)開展工作，財(cái)務(wù)預(yù)算編制應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境，根據(jù)上一年度的實(shí)際經(jīng)營狀況、單位戰(zhàn)略規(guī)劃和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃，合理選擇預(yù)算編制方法，收入預(yù)算參考上年預(yù)算執(zhí)行情況和對預(yù)算年度的預(yù)測編制，支出預(yù)算量入為出，一般不得編制赤字預(yù)算。在預(yù)算編制方法選擇上，高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制普遍采用增量預(yù)算法，公立醫(yī)院則常常根據(jù)不同專業(yè)功能和規(guī)模選用零基預(yù)算、增量預(yù)算或彈性預(yù)算法等，科研事業(yè)單位由于科研活動(dòng)的特殊性和不可預(yù)見性，財(cái)務(wù)預(yù)算編制應(yīng)綜合考慮單位原有科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況、預(yù)算年度各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支需求，堅(jiān)持“以收定支，收支相等，略有結(jié)余”，合理編制收支預(yù)算，同時(shí)要統(tǒng)籌考慮承擔(dān)的各項(xiàng)科研任務(wù)和管理職能，確定重點(diǎn)項(xiàng)目資金預(yù)算。

（5）加強(qiáng)預(yù)算審核與審批。各業(yè)務(wù)及職能部門負(fù)責(zé)人對本部門業(yè)務(wù)預(yù)算的合規(guī)性負(fù)責(zé)，辦公室、人事、審計(jì)等相關(guān)部門協(xié)助財(cái)務(wù)進(jìn)行預(yù)算初審。主要審核內(nèi)容包括：單位部門預(yù)算編制的統(tǒng)一性、規(guī)范性、及時(shí)性，財(cái)務(wù)預(yù)算是否量化體現(xiàn)單位工作計(jì)劃。初步預(yù)算經(jīng)預(yù)算管理委員會(huì)審核報(bào)單位辦公會(huì)討論形成財(cái)務(wù)預(yù)算草案，提請職工代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，經(jīng)職工代表大會(huì)審議批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)上級(jí)行政主管部門審議批準(zhǔn)。主管部門根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)對預(yù)算的合法性、真實(shí)性、完整性、科學(xué)性、審慎性等進(jìn)行審核，地方財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算管理原則和規(guī)定，對主管部門上報(bào)的單位預(yù)算按規(guī)定進(jìn)行審核并批復(fù)。

預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)將此作為預(yù)算期內(nèi)組織協(xié)調(diào)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本依據(jù)，確保財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算匯總編制機(jī)構(gòu)，對本單位預(yù)算目標(biāo)與下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)的一致性和合規(guī)性負(fù)責(zé)。

年度終了，事業(yè)單位應(yīng)按照財(cái)政部門決算編制要求，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)編制決算。

3.2　財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)防控。（1）確保預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、制度及流程的可靠性，做好預(yù)算執(zhí)行工作的事前管理。一是明確預(yù)算管理相關(guān)崗位及人員設(shè)置，重點(diǎn)落實(shí)是否存在不相容職務(wù)混崗的現(xiàn)象；二是制訂預(yù)算執(zhí)行前的具體工作計(jì)劃；三是確定預(yù)算管理授權(quán)批準(zhǔn)制度的執(zhí)行情況，重點(diǎn)檢查授權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)是否健全，是否存在越權(quán)審批行為，要求各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)支出嚴(yán)格在預(yù)算規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，根據(jù)審批權(quán)限或授權(quán)按流程審批；四是健全預(yù)算管理決策責(zé)任制，重點(diǎn)檢查責(zé)任制是否健全，獎(jiǎng)懲措施是否落實(shí)到位。（2）組織階段性預(yù)算執(zhí)行情況評價(jià)分析，進(jìn)行事中監(jiān)督控制。財(cái)務(wù)部門定期編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和部門成本核算報(bào)表，舉行預(yù)算執(zhí)行情況分析會(huì)，進(jìn)行月度、季度財(cái)務(wù)報(bào)表分析對比和階段性反饋，并檢查問題整改執(zhí)行情況，加強(qiáng)成本管控，提高業(yè)務(wù)效益；完善信息系統(tǒng)，通過信息化手段，適時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況，設(shè)置預(yù)警線，對超預(yù)算情況及時(shí)查找原因，并及時(shí)向相關(guān)責(zé)任人反饋。高校等不以盈利為目的的事業(yè)單位，應(yīng)通過預(yù)算執(zhí)行評價(jià)，加強(qiáng)管理費(fèi)用控制，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，提高資源利用效率。（3）開展預(yù)算績效考核，完善事后整改優(yōu)化。將預(yù)算執(zhí)行情況、執(zhí)行結(jié)果、成本控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等與績效工資分配掛鉤，作為事業(yè)單位內(nèi)部績效工資、年終評比考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性。

3.3　財(cái)務(wù)預(yù)算調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)防控。

根據(jù)國家政策調(diào)整、外部客觀環(huán)境變化、單位內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境發(fā)生重大變化或自然災(zāi)害等不可抗力事件等事項(xiàng)，合理進(jìn)行中期預(yù)算調(diào)整，確保下階段預(yù)算的合理性和可及性。

3.4　財(cái)務(wù)預(yù)算監(jiān)督與考核的風(fēng)險(xiǎn)防控。（1）單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與考核，對預(yù)算編制及其執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的檢查，確定預(yù)算編制是否與既定的流程相一致，預(yù)算執(zhí)行是否合規(guī)。（2）加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與考核。對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，單位應(yīng)及時(shí)采取措施整改、完善，并按照內(nèi)部管理權(quán)限向預(yù)算管理委員會(huì)報(bào)告預(yù)算內(nèi)部控制監(jiān)督檢查情況和部門整改情況。（3）實(shí)行預(yù)決算公開制度，在政府規(guī)定的公開辦事平臺(tái)和單位相關(guān)場所公開年度預(yù)決算，接受政府和公眾對單位預(yù)算及執(zhí)行情況的監(jiān)督。