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 為了貫徹落實黨中央關(guān)于建立權(quán)責(zé) 發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度、全面實 施績效管理的決策部署，加強(qiáng)政府成本 核算工作，近日，財政部制定發(fā)布了《事業(yè) 單位成本核算基本指引》（下稱《基本指 引》）。財政部會計司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《基本 指引》有關(guān)問題回答了記者的提問。
《中國會計報》：《基本指引》出臺的 背景和意義是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：近年來,黨中央從推進(jìn) 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高 度，在多份文件中從不同角度對加強(qiáng)政 府成本核算提出了要求。例如，《中共中 央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反
對浪費(fèi)條例的通知》（中發(fā)〔2013〕13號） 要求“推進(jìn)政府會計改革，進(jìn)一步健全會 計制度，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，全面反 映行政成本”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于推 進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā) 〔2015〕28號）規(guī)定“公用事業(yè)和公益性服 務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照政府定價機(jī)構(gòu)的規(guī) 定公開成本，政府定價機(jī)構(gòu)在制定和調(diào) 整價格前應(yīng)當(dāng)公開成本監(jiān)審結(jié)論”；《中 共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管 理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，下稱《意 見》）在總體要求中提出“更加注重結(jié)果 導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”； 《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政 府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》
（國發(fā)〔2014〕63號,下稱《通知》）提出“條 件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府 運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ?，反映政?向社會提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成 本等財務(wù)信息”。 因此，加強(qiáng)政府成本核算，是貫徹落 實黨中央、國務(wù)院上述重大決策部署的 必然要求，具有重要和深遠(yuǎn)的意義： 一是節(jié)約公共資源的需要。黨中央 歷來倡導(dǎo)堅持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，習(xí)近 平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子， 目的是為老百姓過好日子”，就是要求政 府將更多的資金、資源節(jié)省下來用于保 障改善民生，用政府的“減法”體現(xiàn)民生 的“加法”。通過加強(qiáng)政府成本核算，將
有助于揭示成本發(fā)生和形成過程，明確 成本影響因素，找到資源耗費(fèi)的主要環(huán) 節(jié)，從而便于有針對性地開展成本控制 活動，減少公共資源不必要的耗費(fèi)，提升 單位運(yùn)行效率。 二是公共服務(wù)或產(chǎn)品定價的需要。 我國對于政府定價的公共服務(wù)或產(chǎn)品采 取成本監(jiān)審方式，即定價機(jī)關(guān)通過審核 經(jīng)營者成本核定政府定價成本，作為政 府制定價格的基本依據(jù)?！墩贫▋r格 成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)展和改革委員會 令第8號）對于定價成本核定作了規(guī)定， 但主要基于企業(yè)成本核算方法而未充分 考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn)此外，一些事業(yè)單位存在備案或自主定價的 收費(fèi)項目，也需要依賴成本核算信息加以確 定。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于補(bǔ) 充完善相關(guān)方法，提高定價成本核算的準(zhǔn)確 性，為定價和成本補(bǔ)償提供更科學(xué)的依據(jù)。 三是完善績效評價的需要?！兑庖姟诽?出，要從運(yùn)行成本等方面衡量部門和單位 整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，從成本等方面 綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果， 績效目標(biāo)要包括成本等指標(biāo)。為滿足上 述評價要求，需要核算清楚部門和單位、 政策和項目等的實際成本。此外，從單位 內(nèi)部管理角度，也需要對內(nèi)部組織部門、 業(yè)務(wù)團(tuán)隊等的成本相關(guān)績效指標(biāo)加以評 價。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于 打牢成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高績效評價的準(zhǔn)確 性，為完善績效管理體系做好支撐。 此外，已于2019年1月1日起實施的 新政府會計準(zhǔn)則制度較為全面引入了權(quán) 責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，為行政事業(yè)單位全面開展 成本核算提供了可行條件和基礎(chǔ)。
《中國會計報》：《基本指引》起草發(fā)布 經(jīng)歷了哪些過程？對各方反饋意見是如 何采納吸收的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：為做好《基本指引》的制 定工作，我們早在2016年就設(shè)立了“政府 成本費(fèi)用會計問題研究”課題，圍繞政府 成本會計的國際經(jīng)驗、信息需求、管理模 式、核算實務(wù)等開展了深入研究。在此基 礎(chǔ)上，于2018 年、2019 年赴部分中央部 門、地方、政府會計準(zhǔn)則制度建設(shè)和實施 工作聯(lián)系點(diǎn)單位廣泛調(diào)研成本核算有關(guān) 問題，充分了解不同類型行政事業(yè)單位成 本信息需求和成本核算現(xiàn)狀等情況，據(jù)此 形成基本指引討論稿并不斷修改。2019 年6月，我們召開座談會，與相關(guān)行業(yè)主 管部門、行政事業(yè)單位、學(xué)術(shù)界、會計師事 務(wù)所的專家進(jìn)行了深入研討。根據(jù)研討 情況，我們對討論稿進(jìn)行了修改完善，于 7月中旬形成基本指引征求意見稿。 7月22日，我們印發(fā)了《財政部辦公 廳關(guān)于征求<行政事業(yè)單位成本核算基 本指引（征求意見稿）>意見的函》（財辦 會〔2019〕23號），面向中央部門（單位）、 地
方財政部門和社會公眾公開征求意見，同 時征求部內(nèi)相關(guān)司局、各地監(jiān)管局和政府 會計準(zhǔn)則委員會咨詢專家的意見?；?指引征求意見稿受到各方關(guān)注，截至 2019年10月26日，我們共收到書面、電子 郵件、電話等方式提出的反饋意見 132 份，其中61份表示無不同意見，其余71份 共提出298條具體意見。在公開征求意 見的同時，我們于9月份組織部分行政事 業(yè)單位代表召開座談會進(jìn)行研討，并赴部 分地區(qū)調(diào)研，當(dāng)面聽取有關(guān)各方對基本指 引征求意見稿的意見和建議。 10月份以來，我們對所有反饋意見 和建議一一進(jìn)行了梳理，逐條對是否采納 情況進(jìn)行了分析，并根據(jù)有關(guān)反饋意見和 建議對基本指引征求意見稿進(jìn)行了修改 和完善，形成了送審稿。反饋意見總體上 對基本指引的內(nèi)容表示肯定，認(rèn)為推進(jìn)政 府成本核算是大勢所趨，對于節(jié)約公共資 源、提升政府單位運(yùn)行效率、完善績效管 理、提升國家治理能力非常有必要和有意 義。同時，部分反饋意見也針對基本指引的 實施范圍、成本信息需求、成本核算原則、 成 本核算項目和范圍等內(nèi)容提出了具體的修 改意見和建議。隨后，我們再次征求部分 政府會計準(zhǔn)則委員會咨詢專家意見，根據(jù) 反饋意見進(jìn)一步修改完善了基本指引送審 稿。11月底至12月初，經(jīng)會計司會計技術(shù) 小組討論和司務(wù)會審議、部內(nèi)相關(guān)司局會 簽后， 最終于12月17日由部領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。
《中國會計報》：基本指引的名稱為何 由征求意見稿的《行政事業(yè)單位成本核算 基本指引》修改為最終的《事業(yè)單位成本 核算基本指引》？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：基本指引在最初制定階 段，旨在為行政事業(yè)單位構(gòu)建統(tǒng)一的有關(guān) 成本核算的基本框架。在征求意見過程中， 很多反饋意見贊同基本指引對事業(yè)單位的 適用性，但對行政單位的適用性提出質(zhì)疑， 認(rèn)為行政單位和事業(yè)單位的職能目標(biāo)、成本 信息需求等差異較大，行政單位的成本核 算對象及其范圍難以準(zhǔn)確界定，現(xiàn)有費(fèi)用 信息已經(jīng)基本能夠滿足行政單位的相關(guān)需 求。經(jīng)研究，我們采納了上述意見，刪除了
行政單位成本核算的相關(guān)條款，并將指引名 稱調(diào)整為《事業(yè)單位成本核算基本指引》。 同時，考慮到《基本指引》關(guān)于成本的基本 概念、成本核算的基本原則和方法等對行 政單位同樣適用，因此在附則中規(guī)定行政 單位開展成本核算工作可以參照執(zhí)行。
《中國會計報》：制定《基本指引》主要 遵循了哪些原則？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：制定《基本指引》主要遵 循了以下原則： 一是借鑒企業(yè)成本會計經(jīng)驗?！痘?指引》適當(dāng)借鑒了企業(yè)成本會計領(lǐng)域的研 究成果和實務(wù)經(jīng)驗，并參考了《企業(yè)產(chǎn)品 成本核算制度（試行）》的相關(guān)內(nèi)容。 二是考慮事業(yè)單位特點(diǎn)。與企業(yè)相 比，事業(yè)單位的成本信息需求更多元，成 本核算對象也不局限于產(chǎn)品，《基本指引》 總結(jié)歸納各類成本信息需求，規(guī)范了相應(yīng) 的成本核算對象、成本歸集和分配的一般 性做法。此外，針對事業(yè)單位的特點(diǎn)，還 列出了一些不計入成本范圍的項目。 三是緊密結(jié)合政府會計準(zhǔn)則制度。 《基本指引》緊密結(jié)合政府會計準(zhǔn)則制度 的相關(guān)要求，以提高相關(guān)內(nèi)容的可操作 性，如規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)會 計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本核算，成本項目的 設(shè)置與財務(wù)會計明細(xì)核算的要求相協(xié)調(diào)， 明確了成本歸集的會計科目等。 四是提煉各類事業(yè)單位共性。事業(yè) 單位分布廣泛、數(shù)量眾多、類型各異，不同 單位由于行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容等差異而存 在多樣化的成本核算需求和特征。《基本 指引》從多樣化中提煉出共性需求和特 征，為各類事業(yè)單位的成本核算工作提供 通用的指引，也為各類事業(yè)單位成本核算 具體指引等的制定提供基本遵循。
《中國會計報》：《基本指引》的定位和 作用是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》旨在促進(jìn)事 業(yè)單位加強(qiáng)成本核算工作，提升單位內(nèi)部 管理水平和運(yùn)行效率，夯實績效管理基 礎(chǔ)，主要定位和作用包括兩個方面：一是 為事業(yè)單位樹立成本的基本概念和理念，
明確成本核算的基本原則和基本方法，為 事業(yè)單位開展成本核算工作提供基本遵 循依據(jù)；二是確立事業(yè)單位成本核算技術(shù) 層面的頂層設(shè)計，統(tǒng)御各類事業(yè)單位成本 核算具體指引等的制定。
《中國會計報》：《基本指引》的主要內(nèi) 容是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》共五章31 條，主要內(nèi)容如下： 第一章為總則，主要規(guī)定《基本指引》 的制定依據(jù)、適用范圍，以及成本、成本核 算、成本信息需求等基本概念，成本核算應(yīng) 遵循的原則等。第二章為成本核算對象， 主 要規(guī)定單位確定成本核算對象的依據(jù)，以及 按照維度、層次、特定成本信息需求所確定 的成本核算對象。第三章為成本項目和范 圍，主要規(guī)定成本項目的概念和設(shè)置要求， 以及不計入特定成本核算對象成本范圍的 特殊情形。第四章為成本歸集和分配，主 要規(guī)定成本歸集的會計科目，成本核算的主 要方法，直接費(fèi)用和間接費(fèi)用的概念，間接 費(fèi)用的分配原則，成本歸集和分配的具體 流程和要求等。第五章為附則，主要規(guī)定 《基本指引》的參照執(zhí)行范圍和生效日期。
《中國會計報》：《基本指引》的實施范 圍是怎樣的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》適用于執(zhí)行 政府會計準(zhǔn)則制度且開展成本核算工作 的事業(yè)單位，行政單位、參照執(zhí)行政府會 計準(zhǔn)則制度的非行政事業(yè)單位主體開展 成本核算工作，可以參照執(zhí)行。主要有兩 方面的考慮：一是《基本指引》在成本項目 的設(shè)置、成本歸集的會計科目等條款均體 現(xiàn)了政府會計準(zhǔn)則制度的要求，需要與政 府會計準(zhǔn)則制度結(jié)合使用；二是《基本指 引》施行后并不強(qiáng)制要求所有事業(yè)單位立 即開展成本核算工作，而是為有成本核算 需求或要求、已經(jīng)開展或擬開展成本核算 工作的事業(yè)單位提供基本遵循依據(jù)。
《中國會計報》：《基本指引》與政府會 計準(zhǔn)則制度的關(guān)系是怎樣的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》為事業(yè)單位
開展成本核算工作提供基本遵循依據(jù)，政 府會計準(zhǔn)則制度規(guī)范會計核算行為，成本 核算與會計核算兩者緊密相關(guān)又有所區(qū) 別，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是成本 核算以會計核算為基礎(chǔ)，成本核算所需的 相關(guān)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)主要由財務(wù)會計核算 產(chǎn)生，財務(wù)會計有關(guān)明細(xì)科目設(shè)置和輔助 核算應(yīng)當(dāng)滿足成本核算的需要。二是部 分成本核算結(jié)果會在會計核算上反映，當(dāng) 成本核算對象為自制或委托外單位加工 的各種物品、建設(shè)工程項目、自行研究開 發(fā)項目時，應(yīng)當(dāng)按照政府會計準(zhǔn)則制度等 規(guī)定分別通過“加工物品”“在建工程”“研 發(fā)支出”等會計科目歸集和結(jié)轉(zhuǎn)成本，并 在財務(wù)報表中列示。三是事業(yè)單位大量 成本核算活動雖以財務(wù)會計核算數(shù)據(jù)為 基礎(chǔ)，但其核算過程和結(jié)果相對獨(dú)立于財 務(wù)會計，除“加工物品”“在建工程”“研發(fā) 支出”外，事業(yè)單位的費(fèi)用大多通過“業(yè)務(wù) 活動費(fèi)用”“單位管理費(fèi)用”等會計科目歸 集，上述費(fèi)用信息用于計算業(yè)務(wù)活動、項 目、單位整體、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊等 特定成本核算對象的成本，但成本核算的 過程和結(jié)果無需在會計賬簿和財務(wù)報表 中反映。四是會計核算具有強(qiáng)制性和統(tǒng) 一性，而成本核算需要單位根據(jù)內(nèi)部管理 需求和外部有關(guān)要求因地制宜地開展，成 本核算對象、核算方法的選擇應(yīng)當(dāng)與單位 行業(yè)特點(diǎn)、特定的成本信息需求相適應(yīng)。
《中國會計報》：關(guān)于成本核算指引， 下一步還有哪些工作要做？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：如前所述，《基本指引》 明確了成本核算的基本原則和基本方法， 但單位實際運(yùn)用還需要進(jìn)一步細(xì)化的操 作指南。下一步，我們將會同相關(guān)部門和 單位深入開展研究，制定醫(yī)院、高等學(xué)校、 科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位的成本核 算具體指引，就相關(guān)行業(yè)通用的成本核算 對象、成本項目、成本范圍、成本歸集和分 配方法、成本報告內(nèi)容等作出具體規(guī)定， 以提高成本核算指引的指導(dǎo)性和操作 性。此外，我們還將加強(qiáng)對《基本指引》及 相關(guān)內(nèi)容的宣傳和培訓(xùn)，促進(jìn)事業(yè)單位增 強(qiáng)成本核算意識，加強(qiáng)成本核算工作。