杭州市財(cái)政局資產(chǎn)管理課題組
內(nèi)容摘要：本文是對杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系列研究的一部分。為促進(jìn)公共財(cái)政體制改革，結(jié)合我市工作實(shí)踐，我們對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的瓶頸問題：資產(chǎn)配置和資產(chǎn)處置進(jìn)行了細(xì)化研究，探討了配置標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和資產(chǎn)處置制度框架，為深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理打下基礎(chǔ)。
在資產(chǎn)配置研究中，我們重點(diǎn)分析了配置工作中存在的問題和原因，提出以資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及配置管理辦法為重點(diǎn)的資產(chǎn)配置與預(yù)算結(jié)合的管理機(jī)制，分析建立統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)存在的問題和解決的方案。
在資產(chǎn)處置制度中，我們提出引入中介等第三方主體操作資產(chǎn)處置的設(shè)想，在處置內(nèi)容方面提出關(guān)注無形資產(chǎn)的建議，結(jié)合財(cái)政部兩令的規(guī)定分析了實(shí)踐中可能出現(xiàn)的十種處置方式，提出適合我市實(shí)際的操作程序，并探討了集中處置，收益統(tǒng)籌安排等問題。
主題詞：國有資產(chǎn) 行政單位 事業(yè)單位 配置 處置
隨著我國公共財(cái)政體制改革的深入，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理成為更加迫切的財(cái)政管理新課題。財(cái)政部于2006年頒布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理這一課題的探討和研究指明了方向，資產(chǎn)清查工作和各地的信息化資產(chǎn)管理實(shí)踐也為其打好了研究的基礎(chǔ)。結(jié)合我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的實(shí)踐，我們對其中國有資產(chǎn)配置和處置兩方面的問題進(jìn)行了深入的思考。
行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)配置和處置是管理好國有資產(chǎn)進(jìn)出的兩個(gè)閥門，只有通過加強(qiáng)這兩方面的管理，才能有效控制行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)存量，使相應(yīng)的資產(chǎn)物盡其用，提高使用效益，以盡量少的財(cái)政投入而創(chuàng)造更大的財(cái)政產(chǎn)出。根據(jù)財(cái)政清查數(shù)據(jù)， 06年底我市本級行政事業(yè)的國有資產(chǎn)共有347億，其中固定資產(chǎn)為108億。我市2006年度的可支配的年度預(yù)算資金只有76億， 如果無序進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的更新與添置，將嚴(yán)重影響我市的財(cái)政建設(shè)功能，甚至是基本的保障功能。06年3月，我市本級開始進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息化管理，一年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為我們的研究提供了基礎(chǔ)資料。我們收集各地有關(guān)制度和實(shí)踐的資料，并組織課題組成員進(jìn)行了課題內(nèi)容的討論研究，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的細(xì)化研究有了進(jìn)一步的認(rèn)識。
第一編 行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置問題研究
近年來， 隨著公共財(cái)政建設(shè)步伐的加快，財(cái)政改革重點(diǎn)已從收入改革轉(zhuǎn)向支出改革，積極推行部門預(yù)算、國庫集中支付、政府收支分類等各項(xiàng)財(cái)政管理改革，這些改革客觀上對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理特別是配置管理提出了新的、更高的要求，盡快建立科學(xué)、合理的資產(chǎn)配置管理制度，從體制上切實(shí)解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)占用苦樂不均、大量閑置及因資產(chǎn)配置不合理而導(dǎo)致政府運(yùn)行成本過高等問題，對完善公共財(cái)政體制具有十分迫切的現(xiàn)實(shí)意義 。目前在行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理方面還存在許多問題和不足對于這些問題和不足缺乏有效的措施和手段，很大程度上制約了公共財(cái)政功能的發(fā)揮，也限制了政府公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提高，只有加強(qiáng)資產(chǎn)配置管理改革，從配置環(huán)節(jié)管理支出，其他各項(xiàng)財(cái)政支出改革才能真正發(fā)揮作用。
一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理中的問題及原因分析
（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，資產(chǎn)配置苦樂不均
從目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實(shí)際情況看，資產(chǎn)管理基本上還處于就資產(chǎn)論資產(chǎn)的階段。雖然部門預(yù)算實(shí)施以后，在一定程度上對各部門單位資產(chǎn)的隨意購置起到了約束作用，但是實(shí)際操作中，預(yù)算編制與單位實(shí)際情況的結(jié)合還不夠緊密，主要表現(xiàn)為財(cái)政部門在編制部門預(yù)算時(shí)對資金“盤子”考慮得比較多而對單位是否確實(shí)需要配置資產(chǎn)考慮得比較少，造成資產(chǎn)管理與預(yù)算管理在實(shí)質(zhì)上的脫節(jié)。由此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置不均衡、不合理的現(xiàn)象也就比較普遍，特別是房產(chǎn)的配置問題已經(jīng)成為目前國有資產(chǎn)配置中比較突出的問題，收到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
造成這種現(xiàn)象的原因：一是缺乏科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)大多存在不符合實(shí)際、約束力不強(qiáng)、盲目搞一刀切等問題，指導(dǎo)性、可操作性不強(qiáng)；二是資產(chǎn)購置資金來源的多樣性，這些來源包括財(cái)政撥款、單位自有資金、上級補(bǔ)助資金等，自有資金多、資金來源渠道廣的單位配置的資產(chǎn)往往比其他單位多；三是資產(chǎn)配置的無償性，由于多配置資產(chǎn)不需要單位額外付出代價(jià)，導(dǎo)致單位無限度的爭資金、爭項(xiàng)目；四是缺乏有效的制約手段，比如財(cái)政部門的資產(chǎn)調(diào)劑職能難以發(fā)揮作用，按照目前的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，資產(chǎn)的占有、使用和處置的權(quán)力實(shí)際上都在占用單位，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)事實(shí)上的部門化，成了“單位”的資產(chǎn)，使得財(cái)政部門對資產(chǎn)配置的宏觀調(diào)控作用以及將閑置資產(chǎn)“盤活”的職能處于非常尷尬的境地。
（二）對與資產(chǎn)相關(guān)的收益管理不規(guī)范
近年來，部門預(yù)算和收支兩條線等各項(xiàng)財(cái)政改革的實(shí)施和不斷完善，在保障國家對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的收益權(quán)，規(guī)范收入分配秩序等方面起到了一定的積極作用，但是對與資產(chǎn)相關(guān)的收益管理還不規(guī)范。按照目前的財(cái)政管理模式，單位福利待遇的高低很大程度上取決于單位的“自有資金”的多少，而利用國有資產(chǎn)對外投資、出租等取得的收入在單位“自有資金”中占有較大比重，顯然，資產(chǎn)占有多的單位就能享受更好的福利待遇，受利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)或?yàn)橹\取小集團(tuán)利益，單位有盲目增加資產(chǎn)配置的沖動(dòng)。
財(cái)政部于2006年出臺的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號）中對行政、事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)取得的收益管理作了規(guī)定，為規(guī)范收益管理提供了政策保障，但是由于其觸動(dòng)的是各單位的既得利益，現(xiàn)實(shí)操作中存在一定的困難。從2007年開始杭州市對市本級行政單位、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位（全額預(yù)算管理事業(yè)單位）出租房產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一招、拍、掛，取得的收益全部納入預(yù)算內(nèi)管理，走出了規(guī)范國有資產(chǎn)收益管理的第一步，但是對于財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助事業(yè)單位（差額預(yù)算管理事業(yè)單位）、經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位，由于這些單位的情況比較復(fù)雜，目前還沒有形成明確的操作辦法。
（三）對資產(chǎn)配置效率的監(jiān)督評價(jià)不力，管理制度落實(shí)差
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理離不開有效的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，但由于缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制、績效評價(jià)指標(biāo)體系等原因，實(shí)際工作中，各個(gè)管理層次都存在著監(jiān)督評價(jià)不力的問題，財(cái)政部門沒有有效地評價(jià)、監(jiān)督主管部門和單位的資產(chǎn)配置效率，主管部門也沒有很好地監(jiān)督資產(chǎn)占用單位的使用情況，而單位也很少存在內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制。目前，資產(chǎn)管理沒有列入行政事業(yè)單位目標(biāo)責(zé)任制考核，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也很少涉及資產(chǎn)管理，對于行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)效率等沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督評價(jià)。監(jiān)督評價(jià)不力使得管理制度無法落實(shí)，也是行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置低效的重要原因之一。
二、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理的對策
要解決資產(chǎn)配置中的問題，根本的是要建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理制度，實(shí)踐證明，沒有制度上的保證，再好的措施也會(huì)流于形式乃至被荒廢，因此，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理制度已是勢在必行，結(jié)合目前實(shí)際，我們認(rèn)為制度的建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。
（一）制定、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)
“沒有規(guī)矩，不成方圓”, 科學(xué)、合理的國有資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、預(yù)算管理的基礎(chǔ)。針對目前的配備標(biāo)準(zhǔn)不符合實(shí)際、約束力不強(qiáng)、盲目搞一刀切等的問題，必須盡快重新制定、完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。
1、制定配置標(biāo)準(zhǔn)面臨的困難。我們必須認(rèn)識到制定配置標(biāo)準(zhǔn)是一件非常復(fù)雜、困難的工作，它的復(fù)雜和困難主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：
（1）固定資產(chǎn)的種類繁多。今年開展的全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中，財(cái)政部將固定資產(chǎn)分為土地、房屋建筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備、電氣設(shè)備、電子產(chǎn)品及通信設(shè)備、儀器儀表、文藝體育設(shè)備、圖書文物及陳列品、家具用具及其他等11大類，涉及具體的固定資產(chǎn)則達(dá)六千多個(gè)。這么多的固定資產(chǎn)不可能都有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，至于其中哪些應(yīng)該有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，目前尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。以往的配置標(biāo)準(zhǔn)主要針對的是房屋建筑物、通用設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備、電子產(chǎn)品及通信設(shè)備、家具用具及其他等類別中的常用固定資產(chǎn)，但是對一些大型的專用儀器設(shè)備的配置未作規(guī)定，而事實(shí)上，這些大型的專用儀器設(shè)備往往價(jià)值很高，動(dòng)輒幾十萬、上百萬，由于利用率低，它產(chǎn)生的效率卻與它的價(jià)值不匹配，如果配置標(biāo)準(zhǔn)不包括專用儀器設(shè)備的配置標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)配置標(biāo)準(zhǔn)也是不全面的。
（2）沒有可參照的量化指標(biāo)。行政事業(yè)單位人均占有資產(chǎn)合理性的研究和界定，沒有可參照的量化指標(biāo)，是行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理工作中的一個(gè)難點(diǎn)。
（3）配置標(biāo)準(zhǔn)要數(shù)量、金額標(biāo)準(zhǔn)兼有。一個(gè)完善的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該既包括數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，又包括金額標(biāo)準(zhǔn)，比如房屋的配置，既要規(guī)定建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，又要規(guī)定單位造價(jià)。
（4）配置標(biāo)準(zhǔn)要考慮人員性質(zhì)、工作職能等多種因素。不同的行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和職能存在較大差異，同一個(gè)單位中不同崗位的工作人員對資產(chǎn)配置的要求也不盡相同。特別是當(dāng)前事業(yè)單位的性質(zhì)、工作職能差距較大，對資產(chǎn)配置的要求也大相徑庭，比如學(xué)校、醫(yī)院等。即使是行政單位，有些行政單位設(shè)有辦事大廳，則它對辦公用房、辦公設(shè)備的配備要求肯定比不設(shè)辦事大廳的單位要高。再如在同一單位中，專門從事文字工作的工作人員，對于向電腦、打印機(jī)等設(shè)備的配置要求要比一般工作人員要高。同時(shí)，配置標(biāo)準(zhǔn)還要考慮人員的行政級別的高低。
（5）配置標(biāo)準(zhǔn)需要不斷更新、調(diào)整。配置標(biāo)準(zhǔn)的制定不是一勞永逸的，因?yàn)檫@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著人民生活水平的提高、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及物價(jià)水平的變動(dòng)而不斷調(diào)整。
2、制定標(biāo)準(zhǔn)需要考慮的因素?？紤]到上述現(xiàn)實(shí)困難，我們認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)的制定不能要求一步到位，既要堅(jiān)持原則性又要考慮靈活性，采取“先一般后特殊”、“先試點(diǎn)后全面推開”的方法，具體來說：
（1）配置標(biāo)準(zhǔn)要有一定的彈性。這里的彈性是指對某一特定資產(chǎn)，配置標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)定為一定的區(qū)間，即上限和下限。如對于辦公用房的配置，人均建筑面積（或使用面積）可以規(guī)定為10——12平方米，如果一個(gè)單位人均辦公用房小于下限10平方米的，應(yīng)給予增加，否則將影響其職能的履行，相反，如果一個(gè)單位人均辦公用房大于上限12平方米的，應(yīng)予以減少，騰出部分辦公用房進(jìn)行調(diào)劑，而人均辦公用房處于10——12平方米之間的，即認(rèn)為是符合配置標(biāo)準(zhǔn)的。
（2）制定標(biāo)準(zhǔn)要“先一般后特殊”。所謂“先一般后特殊”應(yīng)分兩個(gè)層面：第一個(gè)層面為資產(chǎn)層面，就是先對一般的、常用的資產(chǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)，待這部分資產(chǎn)管理起來以后，再逐步覆蓋到專用設(shè)備等特殊設(shè)備，而對重點(diǎn)固定資產(chǎn)、大宗設(shè)備等應(yīng)制定單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)或額度；第二個(gè)層面為單位層面，就是先對工作性質(zhì)單一、相似的單位制定標(biāo)準(zhǔn)，比如行政單位的情況大體類似，可以先對行政單位制定配置標(biāo)準(zhǔn)，對于一般的事業(yè)單位，可以參照行政單位的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而對于學(xué)校、醫(yī)院等情況相對特殊的事業(yè)單位，可以暫緩制定標(biāo)準(zhǔn)，或者完全由單位自行制定。因?yàn)榘凑漳壳拔沂胸?cái)政經(jīng)費(fèi)安排模式，像學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的安排主要以生均為標(biāo)準(zhǔn)，而醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠自身收入，財(cái)政只是進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，我們認(rèn)為這些單位完全可以由各單位根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展實(shí)際，自行決定其資產(chǎn)配置，財(cái)政部門只要在經(jīng)費(fèi)的總量上適當(dāng)調(diào)控即可。
（3）配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行應(yīng)“先試點(diǎn)后全面推開”?！跋仍圏c(diǎn)后全面推開” 就是先選取幾家有代表性的單位試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開，采取這種方法可以在試點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，在全面推開前找出解決辦法，大大減少改革成本。
（4）配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行要強(qiáng)制性與指導(dǎo)性相結(jié)合。因?yàn)閷?shí)際操作中，會(huì)有許多意想不到的情況出現(xiàn)，如果配置標(biāo)準(zhǔn)出臺后就必須強(qiáng)制執(zhí)行，也是不符合實(shí)際的，正確的做法應(yīng)該是當(dāng)某些特殊情況出現(xiàn)后，應(yīng)在堅(jiān)持配置標(biāo)準(zhǔn)原則的前提下，允許“特事特辦”。
（5）配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整。配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)形勢和工作變化、及時(shí)調(diào)整，不斷完善。
為此，各級財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)交流，相互學(xué)習(xí)，共同探討，積極探索建立符合行政事業(yè)單位職能工作需要的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，真正實(shí)現(xiàn)以制度規(guī)范管理，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行為。
（二）制定資產(chǎn)配置管理辦法，建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤的機(jī)制
行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理是我國財(cái)政管理的一個(gè)重要組成部分，預(yù)算管理是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要手段，因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理兩者是相輔相成、密不可分的二者的有機(jī)結(jié)合，兩者的結(jié)合既有利于有效開展資產(chǎn)管理工作，也有利于深化預(yù)算管理體制改革，科學(xué)編制財(cái)政部門預(yù)算。資產(chǎn)管理如果脫離了預(yù)算管理，資產(chǎn)管理就如同“空中樓閣” 很難落到實(shí)處。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的核心手段是制定資產(chǎn)配置管理辦法，建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤的機(jī)制，就是要把好資產(chǎn)管理入口關(guān)，從源頭上規(guī)范資產(chǎn)配置，要以存量資產(chǎn)制約增量預(yù)算，這是解決資產(chǎn)配置中存在問題的根本出路。一個(gè)單位，需要配置什么資產(chǎn)、如何配置，應(yīng)該充分分析這個(gè)單位的存量資產(chǎn)的狀況以及履行工作職能的需要，并將兩者進(jìn)行科學(xué)的匹配，匹配的過程就是增量預(yù)算編制的過程，通過預(yù)算管理來促進(jìn)資產(chǎn)管理，保證固定資產(chǎn)配置合理，最終提高資產(chǎn)的使用效率。
資產(chǎn)配置管理辦法要在制度上明確對資產(chǎn)配置進(jìn)行管理的地位和作用，明確有關(guān)單位的職權(quán)和義務(wù)，保證資產(chǎn)配置管理各項(xiàng)措施的順利實(shí)施。建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一的行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理辦法，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要手段，是解決資產(chǎn)配置中存在問題的制度保障。該辦法的制定重點(diǎn)要考慮以下幾個(gè)方面：
1、對各單位主要資產(chǎn)存量進(jìn)行清查。財(cái)政部門應(yīng)于每年預(yù)算編制前，對各單位的主要資產(chǎn)存量進(jìn)行清查，摸清家底，這是該項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。以杭州市為例，這項(xiàng)工作可以利用新建立的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)自動(dòng)完成。
2、對各單位主要資產(chǎn)配置量進(jìn)行核定。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)各行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)、人員編制等情況對各行政事業(yè)單位的主要資產(chǎn)配置量進(jìn)行核定，并逐年進(jìn)行調(diào)整。
3、財(cái)政部門內(nèi)部的職責(zé)分工。該辦法涉及財(cái)政部門內(nèi)部主要是資產(chǎn)管理部門和預(yù)算管理部門，他們各自的立場、角度應(yīng)有所區(qū)別：資產(chǎn)管理部門主要負(fù)責(zé)核定其主要設(shè)備資產(chǎn)的配置量，預(yù)算管理部門須根據(jù)財(cái)力情況審核資金的可能性，兩種分析結(jié)果的結(jié)合，就能產(chǎn)生科學(xué)、合理的資產(chǎn)配置方案。
4、資產(chǎn)配置的審批程序。行政事業(yè)單位需要購置資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理級次和行政隸屬關(guān)系依次報(bào)送主管部門和財(cái)政部門審批，程序一般應(yīng)為: 年度部門預(yù)算編制前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門會(huì)同財(cái)務(wù)部門根據(jù)資產(chǎn)存量，提出下一年度資產(chǎn)購置計(jì)劃報(bào)主管部門審核；主管部門根據(jù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量狀況和有關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對資產(chǎn)購置計(jì)劃進(jìn)行審核后報(bào)財(cái)政部門審批；財(cái)政部門根據(jù)經(jīng)核定的配置量和標(biāo)準(zhǔn)對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置計(jì)劃進(jìn)行逐項(xiàng)、逐件審核論證，財(cái)政預(yù)算管理部門結(jié)合資金安排情況進(jìn)行審批，審批同意后作為批復(fù)部門預(yù)算的依據(jù)。
5、對超標(biāo)準(zhǔn)配置的制約手段。對超標(biāo)準(zhǔn)配置的制約手段有很多，我們認(rèn)為目前比較可行的手段有兩種，一種是資產(chǎn)調(diào)劑，還有一種是更新控制。（1）資產(chǎn)調(diào)劑是優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)利用效率和財(cái)政資金使用效益的重要手段，是對預(yù)算配置資產(chǎn)的補(bǔ)充，資產(chǎn)調(diào)劑如果運(yùn)用得當(dāng)，可以不斷優(yōu)化資產(chǎn)配置。例如對超標(biāo)配置辦公用房的單位，財(cái)政部門可以對超標(biāo)部分辦公用房調(diào)劑給沒有辦公用房或辦公用房達(dá)不到配置標(biāo)準(zhǔn)的單位使用，也可以強(qiáng)制進(jìn)行拍租或拍賣，再如，各種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)需要短期配置資產(chǎn)，舉辦大型會(huì)議、活動(dòng)需要臨時(shí)性配置資產(chǎn)的情況，對于這些臨時(shí)性資產(chǎn)配置，完全可以通過調(diào)劑、借用、市場租用等方式解決。（2）更新控制是指對超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備的單位，在要求新增設(shè)備時(shí)，采取報(bào)廢兩臺新增一臺的辦法。我們認(rèn)為可以采取以下操作辦法：財(cái)政部門先根據(jù)各行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)、人員編制等情況對各行政事業(yè)單位的主要辦公設(shè)備配置量進(jìn)行核定，實(shí)際配置量在經(jīng)核定的配置量的90%——110%之間，均視為合理配置。經(jīng)核定的配置量的90%為最低配置，也稱保障配置，指若行政事業(yè)單位某種辦公設(shè)備實(shí)際配置量處于經(jīng)核定的配置量的90%以下時(shí)，財(cái)政部門在核定下年度預(yù)算時(shí)應(yīng)予以增加，保障其達(dá)到最低配置。經(jīng)核定的配置量的110%為最高配置，也稱控制配置，指若行政事業(yè)單位某種辦公設(shè)備實(shí)際配置量處于經(jīng)核定的配置量的110%以上時(shí)，財(cái)政部門在核定下年度預(yù)算時(shí)應(yīng)予以控制，采取“減二增一”的方式，即報(bào)廢二臺增加一臺，逐步減少設(shè)備配置總量，直至控制在合理范圍之內(nèi)。
（三）加強(qiáng)國有資產(chǎn)收益征收管理
國有資產(chǎn)收益管理規(guī)范以后，單位盲目配置資產(chǎn)的沖動(dòng)會(huì)很大程度的減弱。這里所稱的國有資產(chǎn)收益是指利用國有資產(chǎn)對外投資取得的收益，以及利用國有資產(chǎn)出租、出借或擔(dān)保取得的收入。從理論上講，這部分收入是行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)取得的，其所有權(quán)屬于國家，應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政，但如果全部上繳，會(huì)影響單位組織收入的積極性，不利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值?？紤]上述因素，我們認(rèn)為對于國有資產(chǎn)收益的管理應(yīng)根據(jù)不同情況分別對待：
1、行政單位取得的收益應(yīng)全部上繳財(cái)政?！缎姓挝粐匈Y產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號）規(guī)定，行政單位不得利用國有資產(chǎn)對外擔(dān)保、舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，所以對于行政單位而言，收益的來源僅限于利用國有資產(chǎn)出租、出借取得的收入，如果財(cái)政部門對資產(chǎn)配置調(diào)劑得當(dāng)，一般不存在大量閑置的資產(chǎn)用于出租、出借。同時(shí)，按照現(xiàn)行的預(yù)算體制，行政單位的全部開支均由財(cái)政保障，因此不存在收益留用的必要。
2、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位取得的收益可以部分留用。全額預(yù)算管理的事業(yè)單位取得的收益可以分為兩種，一種是利用國有資產(chǎn)出租、出借或擔(dān)保取得的收入，另一種是利用國有資產(chǎn)對外投資取得的收益。前者應(yīng)參照行政單位模式全部上繳財(cái)政，而對于后者，財(cái)政部門應(yīng)按對外投資國有資產(chǎn)價(jià)值的一定比例按年收取國有資產(chǎn)占用費(fèi)，扣除國有資產(chǎn)占用費(fèi)若還有剩余，為調(diào)動(dòng)單位組織收入的積極性，單位可以留用以彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足、發(fā)展事業(yè)，但是應(yīng)該按照收支兩條線的規(guī)定納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存，納入單位預(yù)算，接受財(cái)政部門的監(jiān)督、管理。
3、其他性質(zhì)的事業(yè)單位取得的收益在扣除國有資產(chǎn)占用費(fèi)后全部留用。同樣，這部分收入也應(yīng)按照收支兩條線的規(guī)定納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存，納入單位預(yù)算，接受財(cái)政部門的監(jiān)督、管理。
(五)探索建立固定資產(chǎn)的績效評價(jià)體系
各單位千方百計(jì)占用更多資產(chǎn)的現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是因?yàn)槿狈τ行У墓潭ㄙY產(chǎn)績效評價(jià)體系。沒有資產(chǎn)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加上很少評價(jià)資產(chǎn)效率，沒人承擔(dān)資產(chǎn)配置低效的責(zé)任，所以普遍存在無計(jì)劃購置、盲目購置、重復(fù)購置的現(xiàn)象，加上按照目前經(jīng)費(fèi)安排的模式，資產(chǎn)占用較多的部門單位，不僅不會(huì)因此而少安排預(yù)算，反而可以多申請運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，甚至可以將一部分資產(chǎn)出租、出借，為本部門謀取私利。資產(chǎn)取得的無償性決定了只要不進(jìn)行資產(chǎn)基本效用評價(jià)，就無法徹底改變資產(chǎn)配置“多多益善”的現(xiàn)狀。
1、建立固定資產(chǎn)績效評價(jià)體系的作用主要有：
（1）促進(jìn)單位資產(chǎn)的配置與單位履行的職責(zé)相匹配。人均占有資產(chǎn)數(shù)額多的單位，并不一定能更好地履行職能，通過對資產(chǎn)使用績效進(jìn)行評價(jià)，建立資產(chǎn)管理責(zé)任制，促進(jìn)單位資產(chǎn)的配置與單位履行的職責(zé)相匹配，提高資產(chǎn)配置的合理性。
（2）促進(jìn)單位提高資產(chǎn)的使用效率。在建立、完善資產(chǎn)績效評價(jià)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)評價(jià)結(jié)果確定相應(yīng)的增量配置，確立以資產(chǎn)使用效率高低、績效評價(jià)優(yōu)劣為依據(jù)的財(cái)政撥款原則 ，對資產(chǎn)利用效率低、績效差的單位暫停增量資產(chǎn)的配置，而對資產(chǎn)利用效率高、績效好的單位優(yōu)先配置資產(chǎn)或者通過一定的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)單位提高資產(chǎn)的使用效率。
2、評價(jià)體系的建立應(yīng)遵循的原則：
（1）全面性和特殊性相結(jié)合。固定資產(chǎn)的種類多，各自的用途也千差萬別，如有些資產(chǎn)主要用于辦公條件、硬件設(shè)施的改善，有些資產(chǎn)主要用于提高服務(wù)質(zhì)量，而有些科研設(shè)備的使用效益則體現(xiàn)在科研成果上。因此績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)兼顧不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)，使不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)具有可比性，即具有全面性。同時(shí)，又要針對不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)有不同的指標(biāo)來衡量，即具有特殊性。
（2）定量分析與定性分析相結(jié)合原則。資產(chǎn)配置所產(chǎn)生的效益有些是可以定量分析的，而有些則不能用數(shù)量的方式表示，例如，一個(gè)科研設(shè)備所帶來的社會(huì)效益，因些在評價(jià)時(shí)必須采用定量與定性相結(jié)合的方法。
（3）科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則?？冃гu價(jià)運(yùn)作體系要科學(xué)合理，制度、標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，評價(jià)指標(biāo)要全面，評價(jià)方法要正確，這樣才能客觀公正的進(jìn)行評價(jià)。同時(shí)，在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，還要便于操作，若操作復(fù)雜，那也將耗費(fèi)大量的人力、物力，效果可能會(huì)適得其反。
結(jié)束語：
“木桶理論”告訴我們，一個(gè)由許多長短不同的木板箍成的木桶，其盛水量不是取決于最長的那塊木板或全部木板長度的平均值，而是取決于最短的那塊木板。假若把目前的財(cái)政管理改革當(dāng)作一只木桶，那么資產(chǎn)管理已成為財(cái)政管理改革整只木桶中最短的那塊木板，直接影響了財(cái)政管理改革的深化。資產(chǎn)管理改革只有結(jié)合了預(yù)算管理才能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、存量與增量相結(jié)合，才能發(fā)揮資產(chǎn)管理的效力，才能遏制重復(fù)購置、奢侈浪費(fèi)之風(fēng)，最終發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有的效用。
第二編 對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置問題的探討
一、杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置現(xiàn)狀及存在的問題
（一）杭州市現(xiàn)行的行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前管理需要。目前我們還在執(zhí)行1996年印發(fā)的《杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實(shí)施細(xì)則》（杭國資[96]字第73號），而其制定的法規(guī)規(guī)章依據(jù)已經(jīng)變化， 管理機(jī)構(gòu)也發(fā)生了改變， 相應(yīng)的管理已經(jīng)不適于信息化操作 。為適應(yīng)新的信息化管理要求，我們采取的是過渡審批制度和分散實(shí)物處理的方式。為向信息化資產(chǎn)處置過渡，我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置采取紙質(zhì)與網(wǎng)絡(luò)審批同步的方式，各單位在進(jìn)行資產(chǎn)處置時(shí)，即要提供紙質(zhì)的申請、審批表、明細(xì)表和其他有關(guān)資料，又要在資產(chǎn)管理系統(tǒng)反映的兩步走方式，要求審批表中處置資產(chǎn)的信息與資產(chǎn)管理系統(tǒng)中相應(yīng)資產(chǎn)的信息一致，審核時(shí)加強(qiáng)紙質(zhì)與電子信息的比對，在紙質(zhì)審批完成后，再完成網(wǎng)絡(luò)審批。在實(shí)物處理上，各單位對已審批同意處置的國有資產(chǎn)自行處理，處置收入由各單位按照財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理、使用。
（二）目前杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置存在的問題。
1、處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各單位的更新操作差異較大。主要是各行政事業(yè)單位在進(jìn)行資產(chǎn)報(bào)廢更新時(shí)，沒有統(tǒng)一的報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，如對辦公用的計(jì)算機(jī)，有的單位使用3、4年就報(bào)廢，有的已經(jīng)使用了8、9年仍在運(yùn)行，而辦公家具的報(bào)廢年限差異更大，短的只有1、2年，長的可以在家具沒有被破壞的情況下永久使用。各單位報(bào)廢更新的需求往往是根據(jù)自己能爭取到的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)來決定的，而不是根據(jù)客觀實(shí)際需要。
2、資產(chǎn)控制技術(shù)力量薄弱，處置申請缺乏科技支持。主要是報(bào)廢的申請，相應(yīng)的資產(chǎn)是否能夠繼續(xù)使用，出現(xiàn)故障的資產(chǎn)維修成本與更新比較哪個(gè)更加合理，報(bào)廢后的殘值有多少等方面都缺乏有權(quán)威的技術(shù)部門進(jìn)行鑒定，從而出現(xiàn)處置申請的隨意性大，處置后的監(jiān)管力度不足。
3、處置不及時(shí)，存量資產(chǎn)不能正確反映單位的可支配物力。由于沒有配置標(biāo)準(zhǔn)的制約，有的單位對已經(jīng)不再用的資產(chǎn)不進(jìn)行必要的處置，閑置、毀損、流失問題比較嚴(yán)重。同時(shí)，個(gè)別單位在處置審批后帳務(wù)處理不及時(shí)，單位賬面反映的資產(chǎn)量與實(shí)物盤查不能對應(yīng)，如在財(cái)政部組織的清查中，杭州市本級反映的資產(chǎn)清查變動(dòng)達(dá)到1.7億，其中資產(chǎn)減少達(dá)0.9億元。有的單位一方面是賬面實(shí)物數(shù)量不少，另一方面卻反映資產(chǎn)不能滿足工作需要。
4、單位內(nèi)部處置隨意性大，資產(chǎn)管理缺乏必要的監(jiān)管。不少單位的資產(chǎn)處置往往由個(gè)別人決定，其提起缺少制約監(jiān)督，處置要求不能體現(xiàn)節(jié)儉務(wù)實(shí)的優(yōu)良機(jī)關(guān)作風(fēng)，對出現(xiàn)故障的資產(chǎn)不能正確做出修換評價(jià)，處置浪費(fèi)問題比較嚴(yán)重。
5、處置方式單一，不能滿足資產(chǎn)管理需要。原有規(guī)定的無償調(diào)出、出售、報(bào)廢、報(bào)損四種方式都是應(yīng)單位要求而進(jìn)行審批的，不能發(fā)揮財(cái)政部門資產(chǎn)管理的主動(dòng)作用，而且在實(shí)踐中還存在轉(zhuǎn)換用途獲取收益、捐贈(zèng)、機(jī)構(gòu)改革變動(dòng)出現(xiàn)的權(quán)屬變動(dòng)等情況。在處置的內(nèi)容上幾乎全部是固定資產(chǎn)的處置，其他類型資產(chǎn)的處置基本上沒有，與單位實(shí)際資產(chǎn)類型不對應(yīng)。
6、處置收益缺乏管理，收益微薄。一般資產(chǎn)在報(bào)廢時(shí)都有殘值收益，如稅務(wù)管理上大多采用原值的5%，由于相應(yīng)收益管理缺位，有的低價(jià)轉(zhuǎn)賣，收益進(jìn)入小金庫或流失，有的怠于管理，出現(xiàn)資產(chǎn)流失，收益多少及是否有收益都無法確認(rèn)，從而出現(xiàn)資產(chǎn)管理的道德、廉政風(fēng)險(xiǎn)。2006年，杭州市財(cái)政局共審批國有資產(chǎn)處置申請224件，核銷資產(chǎn)12748萬元。單價(jià)萬元以下資產(chǎn)由主管部門審批，由于備案工作不規(guī)范，相應(yīng)的審批情況沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。如此大量的資產(chǎn)處置，目前還沒有單獨(dú)申報(bào)處置資產(chǎn)收益的單位。
7、處置管理與預(yù)算管理脫節(jié)。資產(chǎn)更新與添置的預(yù)算安排往往是根據(jù)可支配財(cái)力進(jìn)行分配，而不能精準(zhǔn)并嚴(yán)格按照工作需要進(jìn)行科學(xué)安排。加強(qiáng)處置管理與預(yù)算的結(jié)合，可以提高預(yù)算管理的科學(xué)性，并加強(qiáng)各單位對處置管理的責(zé)任心。
二、杭州市行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置問題的產(chǎn)生原因
1、管理主體職能不明確，管理缺位比較嚴(yán)重?！肮芾碇黧w到位，管理才能到位”。 目前資產(chǎn)處置主體間和處置單位內(nèi)部由于規(guī)定不完善，沒有明確在資產(chǎn)處置各環(huán)節(jié)間的詳細(xì)職責(zé)，或處置管理不到位，從而出現(xiàn)了資產(chǎn)處置的混亂。
2、管理人員對資產(chǎn)內(nèi)容、類型的認(rèn)識不足。一些類型的資產(chǎn)在個(gè)別管理人員眼里并沒有當(dāng)作資產(chǎn)，因而就不存在管理。例如無形資產(chǎn)，有人只理解為土地、購買來的有價(jià)格的知識產(chǎn)權(quán)，對商譽(yù)、自創(chuàng)知識產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不到位，忽視了行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的保護(hù)。 行政事業(yè)單位的名稱有國家信譽(yù)作為后盾，可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，某文化宮的領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過，很多人愿意與他們合作辦培訓(xùn)班，因?yàn)橥葍r(jià)格條件下，能掛上文化宮的名字更能被生源接受，從而保證培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)效益。像我市“西泠印社”在全國收藏界有極強(qiáng)的感召力，每次“西泠印社”文物字畫拍賣會(huì)都有不錯(cuò)的拍賣業(yè)績。目前掛靠招拍現(xiàn)象在招投標(biāo)中也極其盛行。
3、管理人員責(zé)任心不強(qiáng)。不少單位沒有專職的資產(chǎn)管理人員，管理崗位的同志精力沒有放在這一重要管理崗位上，短時(shí)應(yīng)付管理，放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，易于出現(xiàn)怠于履行資產(chǎn)管理職責(zé)的現(xiàn)象。有的單位管理人員對處置的規(guī)定不熟悉、不了解，在2006年組織的資產(chǎn)管理培訓(xùn)之后，個(gè)別單位的資產(chǎn)管理工作仍難見起色。
4、對資產(chǎn)處置的監(jiān)督不足。缺乏必要的獎(jiǎng)懲措施，難于調(diào)動(dòng)資產(chǎn)管理人員的積極性、主動(dòng)性。在制度設(shè)置上，對重要的處置環(huán)節(jié)職責(zé)履行的情況沒有設(shè)置必要的監(jiān)督程序，或不利于監(jiān)督的操作。如對審批后的執(zhí)行情況，在原操作中就沒有監(jiān)督，放權(quán)由主管部門進(jìn)行審批的事項(xiàng)缺乏監(jiān)督等。
三、解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置存在問題的對策
1、明確各處置管理主體在各環(huán)節(jié)的職責(zé)?，F(xiàn)行規(guī)定中明確了四個(gè)處置管理主體：財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位、單位內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)和人員。其職責(zé)履行環(huán)節(jié)主要是處置申請、處置審批、審批后執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)，其中心環(huán)節(jié)是審批。在實(shí)際操作中，存在個(gè)別單位先處置后審批的現(xiàn)象，其弊端不言而喻，在處置過程中必須明確審批先行的原則，并有必要對違反規(guī)定的行為規(guī)定明確的罰則，主要是行政處罰、從預(yù)算角度的嚴(yán)格控制和對責(zé)任人的個(gè)人處分。
在處置申請環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制。增強(qiáng)使用單位的責(zé)任感，規(guī)范其處置行為，為防止權(quán)力虛化，必須責(zé)任到崗到人，并完善內(nèi)部監(jiān)管。使用主體提出處置申請必須有明確的申請理由。對申請理由的合理性審查是內(nèi)部監(jiān)管的主要內(nèi)容。從管理內(nèi)容和權(quán)限上看，可通過帳實(shí)監(jiān)控、實(shí)物的形實(shí)比較達(dá)到內(nèi)部控制作用。帳實(shí)監(jiān)控是指財(cái)務(wù)帳的管理與資產(chǎn)明細(xì)帳管理的比對審核，由財(cái)務(wù)崗位與資產(chǎn)管理崗位協(xié)同完成處置申請價(jià)值部分的審核。實(shí)物的形實(shí)比較是指技術(shù)人員對申請的技術(shù)鑒別，完成實(shí)物部分的審核。
在處置審批環(huán)節(jié)明確各管理主體的職權(quán)劃分。其他主體的處置權(quán)是由財(cái)政的處置職能分出的，但財(cái)政部門的機(jī)構(gòu)人員安排是不能完成全部的審批管理的，同時(shí)財(cái)政部門與被處置資產(chǎn)的距離也限制了財(cái)政部門對被處置事項(xiàng)的全面認(rèn)識。為提高處置效率，加強(qiáng)處置管理力度，必然要對審批權(quán)進(jìn)行分權(quán)處置。分權(quán)原則主要是抓大放小，量力而行。財(cái)政部門保留必要的大額、大項(xiàng)的國有資產(chǎn)處置的審批權(quán)，并加強(qiáng)對整個(gè)處置工作的監(jiān)督管理，防止審批權(quán)限的濫用，加強(qiáng)審批備案管理，保留備案中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)處置事項(xiàng)的糾正權(quán)力。對處置事項(xiàng)中的大額大項(xiàng)的理解，除了資產(chǎn)的單價(jià)、批量總價(jià)，還應(yīng)當(dāng)考慮處置方式不同而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)大小和處置協(xié)調(diào)的難易程度。
處置審批后執(zhí)行環(huán)節(jié)要加強(qiáng)監(jiān)督。在探討審批后執(zhí)行主體過程中，對實(shí)物處理的執(zhí)行主體存在不同的觀點(diǎn)。目前，我市的審批后實(shí)物處理執(zhí)行主體為使用單位，其優(yōu)勢是延續(xù)歷史狀況，程序便捷，處置自由，可以延續(xù)部分仍有使用價(jià)值的報(bào)廢資產(chǎn)的使用，易于調(diào)動(dòng)資產(chǎn)使用單位的積極性，促進(jìn)資產(chǎn)管理，但易于出現(xiàn)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際超標(biāo)，已報(bào)廢資產(chǎn)的使用帶來相應(yīng)辦公成本的提高，被處置資產(chǎn)剩余價(jià)值的降低，資產(chǎn)處置效益不佳，處置監(jiān)控缺失，出現(xiàn)資產(chǎn)管理廉政風(fēng)險(xiǎn)等。在創(chuàng)新思路上，我們傾向于集中處置，由公司運(yùn)作審批后資產(chǎn)的實(shí)物處理，使用單位只要配合執(zhí)行，并加強(qiáng)審批后的監(jiān)督，這一思路的有關(guān)探討將在下文中進(jìn)行表述。
2、明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的內(nèi)容。《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定了資產(chǎn)處置的六類資產(chǎn)，三種表現(xiàn)形式。
首先要明確無形資產(chǎn)屬于資產(chǎn)處置范圍。一方面是提高公眾對無形資產(chǎn)的理解與認(rèn)識，另一方面對易于被忽視的無形資產(chǎn)應(yīng)明確規(guī)定屬于處置管理范圍，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的管理與保護(hù)，防止出現(xiàn)相應(yīng)無形資產(chǎn)濫用出現(xiàn)的對國家信譽(yù)的損害和無形資產(chǎn)的損失。
其次要明確處置資產(chǎn)類型。在處置資產(chǎn)范圍上，結(jié)合工作實(shí)際，我們又提出了如下四種新的類型。一是超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)。這是為我市即將出臺的《杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》而制定的配套規(guī)定。超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)與閑置資產(chǎn)相近而有不同。超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)往往也會(huì)成為閑置資產(chǎn)，或低利用價(jià)值的資產(chǎn)，而且違背財(cái)政資產(chǎn)公平配置的原則，造成行政事業(yè)單位間的資產(chǎn)攀比，成為破壞社會(huì)和諧的不利因素。對超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的單位一方面可以通過預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)平衡，另一方面可以通過主動(dòng)的資產(chǎn)調(diào)劑使相應(yīng)行政單位的資產(chǎn)配置達(dá)標(biāo)。與閑置資產(chǎn)相比，超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的處置更易于操作，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置的公平效益原則。二是經(jīng)批準(zhǔn)需置換或交易的資產(chǎn)。有的單位因工作地點(diǎn)變化等原因，需要進(jìn)行資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換等操作，這一類型的提出為促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流動(dòng)提供了新的思路。三是轉(zhuǎn)作經(jīng)營或獲取收益、因行政事業(yè)發(fā)展需要改變用途的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是不得用于經(jīng)營的，為促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展，國家提出允許有條件的事業(yè)單位充分利用自身優(yōu)勢進(jìn)行部分經(jīng)營活動(dòng)，并取得相應(yīng)的經(jīng)營收益。 “‘非轉(zhuǎn)經(jīng)’是資產(chǎn)流失的最為嚴(yán)重的一個(gè)渠道”， 這類活動(dòng)必須在有效的監(jiān)控范圍內(nèi)，不得影響正常的事業(yè)任務(wù)與活動(dòng)。這類資產(chǎn)還包括為保證特定任務(wù)的完成而由主管部門進(jìn)行的國有資產(chǎn)的調(diào)劑客體。 四是按規(guī)定上繳的資產(chǎn)，例如部分由行政事業(yè)單位代管的資產(chǎn)，進(jìn)行處置時(shí)應(yīng)納入財(cái)政資產(chǎn)管理。對罰沒物資是否納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理有不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為罰沒物資按規(guī)定不屬于處罰單位，所以不應(yīng)納入本辦法的管理范疇；有人認(rèn)為有的單位實(shí)際會(huì)將罰沒資產(chǎn)當(dāng)自有資產(chǎn)使用，為防止資產(chǎn)流失應(yīng)納入管理。
3、細(xì)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的方式，明確處置的具體操作類型?，F(xiàn)行規(guī)定的處置方式主要有8種。 在實(shí)踐工作中，我們將貨幣性資產(chǎn)損失的核銷歸入報(bào)損方式，無償轉(zhuǎn)讓的概念有過于寬泛，不便理解和操作之虞，出讓的說法主要用于城鎮(zhèn)國有土地的從政府手中出售，因此并沒有將此三種處置方式納入我市的資產(chǎn)處置規(guī)定。我們認(rèn)為實(shí)踐工作中可以遇到九類處置方式：報(bào)廢、報(bào)損、調(diào)撥、調(diào)出、置換、出售、捐贈(zèng)、變更使用主體獲取經(jīng)濟(jì)利益、機(jī)構(gòu)改變發(fā)生的資產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)的改變等方式。此外，考慮到處置的復(fù)雜性，我們再增加具有包容性的其他國有資產(chǎn)處置行為，在近期實(shí)踐中我們遇到對固定資產(chǎn)進(jìn)行改造而發(fā)生的價(jià)值變動(dòng)，或整體系統(tǒng)中部分配件損壞，損壞部分不再用而出現(xiàn)的部分報(bào)廢的處置方式，完全可以歸于此類型。
規(guī)范處置類型的含義，指導(dǎo)資產(chǎn)管理人員的操作。例如調(diào)撥、調(diào)出的概念易于混淆。我們將它們概括為：調(diào)撥是指依據(jù)有關(guān)審批文件，對有關(guān)資產(chǎn)在市本級行政、事業(yè)單位間進(jìn)行的無償轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)占有、使用權(quán)的資產(chǎn)處置。調(diào)出是指依據(jù)有關(guān)審批文件，對有關(guān)資產(chǎn)在非市本級行政、事業(yè)單位間進(jìn)行的無償轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)占有、使用權(quán)的資產(chǎn)處置。兩種類型在深入理解上，有無償轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，但還不是無償轉(zhuǎn)讓的全部，在概括兩個(gè)類型時(shí)，我們特別強(qiáng)調(diào)了審批先行的原則，而審批文件是在提出處置申請前就應(yīng)當(dāng)取得的，處置操作更多的成為一個(gè)流程。
加強(qiáng)對各種處置方式中難點(diǎn)問題的指導(dǎo)。例如報(bào)廢方式，其難點(diǎn)在于報(bào)廢的標(biāo)準(zhǔn)。對資產(chǎn)進(jìn)行報(bào)廢淘汰受多種因素影響，包括相應(yīng)資產(chǎn)的耐用程度，維護(hù)、維修成本大小，進(jìn)行資產(chǎn)替換的財(cái)力狀況，社會(huì)進(jìn)步對相應(yīng)資產(chǎn)要求的高低等。各類影響因素是制定相應(yīng)資產(chǎn)使用年限、報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的決定性因素。例如我們在考慮計(jì)算機(jī)的使用年限時(shí)，根據(jù)其新購保修期一年，一般企業(yè)對計(jì)算機(jī)的更新周期在4年以上， 而損壞維修成本較高，再結(jié)合我市財(cái)政資金能力、創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)的需要、現(xiàn)有計(jì)算機(jī)與應(yīng)用辦公系統(tǒng)的功能和行政事業(yè)發(fā)展對計(jì)算機(jī)配置要求的提高程度，我們提出了6年的使用年限規(guī)定，在計(jì)算機(jī)使用達(dá)到6年后，可以直接申請報(bào)廢。而在考慮辦公家具的使用年限上，我們認(rèn)為家具的耐用性較強(qiáng)，辦公對家具的要求變化較少，一些木制桌椅維修容易且費(fèi)用低廉，而奢華的家具也不適合于辦公形象等因素，我們提出辦公家具的使用年限不少于15年。在日常國有資產(chǎn)管理的處置申請中，90%以上是此類申請，對符合規(guī)定年限報(bào)廢的資產(chǎn)應(yīng)主要由主管部門審批完成，一方面簡化操作，提高效率，另一方面可以減輕財(cái)政管理負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。
4、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的監(jiān)督程序。在處置程序中，一方面要明確處置中的權(quán)限、順序和證據(jù)，另一方面要設(shè)置各重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督程序。
加強(qiáng)財(cái)政對放權(quán)由主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。完善備案程序，可以加強(qiáng)對主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。目前我市資產(chǎn)處置的備案情況并不完善，各單位在按權(quán)限處置后，將內(nèi)部處置文件可以直接做為帳務(wù)調(diào)整依據(jù)，從而失去了備案的作用。實(shí)際工作中應(yīng)備案部分資產(chǎn)處置，有的單位濫用處置權(quán)，如2004年購入的沙發(fā)，2007年即報(bào)廢，很多辦公用品使用年限偏低，一些單位報(bào)廢的資產(chǎn)比其他單位在用的還要新，看不出明確的原因，存在浪費(fèi)現(xiàn)象。必須明確未經(jīng)備案的處置文書不能發(fā)生法律效力，財(cái)政部門對不合理的備案文件有責(zé)令改正或直接撤銷的職能。
設(shè)置審批后的財(cái)務(wù)監(jiān)督程序。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，我們注重審批的實(shí)效，避免出現(xiàn)帳實(shí)不符，要求處置批復(fù)和處置文書應(yīng)及時(shí)交付相關(guān)行政事業(yè)單位，作為財(cái)政部門重新安排相關(guān)單位有關(guān)資產(chǎn)配置預(yù)算項(xiàng)目的參考依據(jù)，并作為行政事業(yè)單位調(diào)整相關(guān)會(huì)計(jì)賬目的憑證，相關(guān)單位依照批復(fù)和文書及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)處置。 在執(zhí)結(jié)后，我們考慮對執(zhí)行情況的監(jiān)督，應(yīng)建立必要的執(zhí)行臺帳制度，各單位在年底將執(zhí)行情況反饋財(cái)政部門。
5、對集中處置，統(tǒng)籌收益管理問題的思考。對國有資產(chǎn)的集中處置，交由第三方操作是我們思考的一個(gè)主要方向。
集中處置的優(yōu)點(diǎn)。在“中國改革高層論壇”上，人行行長周小川對銀行不良資產(chǎn)的處置做出過這樣的評價(jià)：“資產(chǎn)管理公司出現(xiàn)了不少問題，特別是處置價(jià)格、以權(quán)謀私、利益輸送等問題突出。”行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置也易于出現(xiàn)類似問題，集中處置，交由第三方操作的方式可以將上述弊端有效去除。首先，由專業(yè)的公司組織相應(yīng)資產(chǎn)的拍賣，可以使報(bào)廢資產(chǎn)的殘值收益最大化。一般使用單位處置時(shí)不會(huì)找專業(yè)的拍賣公司來處置這些物品的，而且也難以較低的成本找到合適的拍賣公司，拍賣方式對賣方利益保障作用是十分明顯的。其次，統(tǒng)一操作可以規(guī)范處置行為，利于管理。指導(dǎo)規(guī)范一個(gè)公司與指導(dǎo)幾百個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行報(bào)廢資產(chǎn)的處置相比，可以輕松地達(dá)到事半功倍的效果。第三，減少了處置執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在原廉政風(fēng)險(xiǎn)。由于處置執(zhí)行中存在利益分配，就存在權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，存在私分、放任破壞等導(dǎo)致報(bào)廢資產(chǎn)價(jià)值的流失風(fēng)險(xiǎn)。第四，減輕了使用單位處置執(zhí)行的工作量。各使用單位進(jìn)行資產(chǎn)處置也需要人力、物力的投入，而集中處置可以由公司運(yùn)作來減輕使用單位的資產(chǎn)管理的部分工作壓力。為防止壟斷弊病，應(yīng)選擇2－3家來共同完成相應(yīng)的工作，通過公司間的服務(wù)對比，自動(dòng)提升資產(chǎn)處置的規(guī)范和處置收益。
財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌管理處置收益。處置執(zhí)行后的收益目前都由各使用單位自行按規(guī)定作為非稅收入進(jìn)行管理， 按照財(cái)政部新頒布的兩個(gè)暫行辦法實(shí)行“收支兩條線管理”。 收支分離，即可以是將收益直接劃入相應(yīng)單位的基本賬戶，也可以上繳到財(cái)政指定的專用賬戶進(jìn)行管理。 在分散處置時(shí)，由各使用單位自行將處置收益存入本單位賬戶的操作是簡便易行的，但存在是否存入、存入多少和安排預(yù)算時(shí)額外考慮等多種問題，如果采用了集中處置后，相應(yīng)轉(zhuǎn)回資金等操作更復(fù)雜。由于處置收益明確屬于國家所有，由財(cái)政部門統(tǒng)一安排是有合理依據(jù)的，各單位的預(yù)算并不會(huì)因此而有變化，納入統(tǒng)籌利于合理安排，也減少了因?yàn)閲匈Y產(chǎn)配置不均而出現(xiàn)的福利差異機(jī)會(huì)。集中處置后將處置收益集中存入也易于財(cái)政管理操作。行政與事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理規(guī)定不完全相同，其資產(chǎn)資金來源方式也不同，在進(jìn)行集中處置后的收益管理上應(yīng)有不同，而事業(yè)單位也存在全額、差額、自收自支等類型上的差異，在設(shè)立制度時(shí)也要充分考慮不同單位存在的問題進(jìn)行區(qū)別化對待。
6、加強(qiáng)資產(chǎn)管理技術(shù)力量建設(shè)。一方面是各單位自身加強(qiáng)資產(chǎn)的技術(shù)管理工作，另一方面是財(cái)政資產(chǎn)管理部門的技術(shù)力量建設(shè)問題。限于行政事業(yè)單位人員編制管理，直接增加技術(shù)人員的可能性較小。在加強(qiáng)技術(shù)力量方面，我們認(rèn)為可以通過花錢買技術(shù)，委托有相應(yīng)能力的公司對必要的申請進(jìn)行技術(shù)鑒定，也可以由財(cái)政部門組織有力量單位的技術(shù)人員完成相應(yīng)的鑒定工作。
7、進(jìn)一步加強(qiáng)信息技術(shù)的監(jiān)督作用。目前我市的信息化管理對加強(qiáng)資產(chǎn)處置的監(jiān)督起到直接的促進(jìn)作用。如過去有的單位處置不及時(shí)，報(bào)廢資產(chǎn)與正常使用資產(chǎn)不分，出現(xiàn)對同一資產(chǎn)的重復(fù)處置申請，在沒有資產(chǎn)管理系統(tǒng)前，財(cái)政部門無法區(qū)分，易于出現(xiàn)更嚴(yán)重的帳實(shí)不符現(xiàn)象，如今通過管理系統(tǒng)操作，同一資產(chǎn)不能做二次申請，避免了類似混亂管理的發(fā)生。信息化系統(tǒng)的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)及其他管理功能還有待進(jìn)一步的開發(fā)利用。
8、調(diào)動(dòng)資產(chǎn)處置人員的積極性。為提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用效率，規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為，在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)考慮建立必要的獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)資產(chǎn)管理人員以及資產(chǎn)使用單位的積極性。
通過上述分析，我們對杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置可以有一個(gè)比較清晰的制度脈絡(luò)，在此基礎(chǔ)上制定一部新的《杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》，可以有力地指導(dǎo)我市實(shí)踐，在實(shí)踐中再不斷完善改進(jìn)，以使我們的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作不斷邁上新的臺階。
課題組組長：壽學(xué)軍
課題組成員：楊 馳
執(zhí) 筆 人：李勝軍、潘曉暉
參考文獻(xiàn)：
1、財(cái)政部行政政法司編，《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法解讀》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年；
2、財(cái)政部教科文司編，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法問答》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年；
3、、杭州市財(cái)政局課題組，《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考》，
