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■ 涂小麗/文
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自2015 年新《預(yù)算法》以法律規(guī)范 的形式對我國公共財(cái)政預(yù)算提出績效管 理要求以來，財(cái)政部逐步引導(dǎo)預(yù)算績效 改革往縱深發(fā)展，大力推行全過程預(yù)算 績效管理，努力提升政府治理能力現(xiàn)代 化建設(shè)。
2019 年 12 月，《教育部關(guān)于全面實(shí) 施預(yù)算績效管理的意見》提出，深入落實(shí) 黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效 管理的決策部署，結(jié)合教育事業(yè)發(fā)展規(guī) 劃，把全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為健全 治理機(jī)制、優(yōu)化教育資源配置、提高管理
效能的重要抓手，推進(jìn)教育治理體系和 治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
努力推動(dòng)預(yù)算績效管理在高校落 地，不斷優(yōu)化資源配置，科學(xué)合理地安排 使用財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)高校內(nèi)涵建設(shè)， 提高資金使用效率，促進(jìn)高校從投入型 預(yù)算向績效型預(yù)算轉(zhuǎn)變，是不斷深化財(cái) 政管理體制改革的必然要求，也是高校 從外延式規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展 轉(zhuǎn)變的重要突破口。
高校全面預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀
績效管理意識不斷增強(qiáng)，預(yù)算績效 管理工作有待完善。高校預(yù)算績效管理 已經(jīng)推行多年，在各級財(cái)政部門和教育 部門的指導(dǎo)引領(lǐng)下，不斷建章立制，逐步 樹立“花錢必問效”的績效管理意識，預(yù) 算績效目標(biāo)編制、預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控、執(zhí) 行結(jié)果考核評價(jià)等預(yù)算管理流程日趨完 善，預(yù)算績效管理工作初見成效。
但多數(shù)高校未建立以中長期戰(zhàn)略發(fā) 展目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理理念，預(yù)算往 往按年編制，年度預(yù)算目標(biāo)未與學(xué)校的 中長期發(fā)展規(guī)劃契合安排，存在重支出 輕績效的現(xiàn)象，普遍關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情 況，忽視對投入資金的使用效益分析。 年末為完成財(cái)政布置績效評價(jià)任務(wù)被 動(dòng)開展工作，不能主動(dòng)從提升單位管理 水平、提高資源配置角度積極作為，容 易出現(xiàn)短視行為，不利于學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo) 的實(shí)現(xiàn)。
績效管理工作組織結(jié)構(gòu)不健全，缺 乏專業(yè)人才隊(duì)伍。預(yù)算績效管理不僅是 財(cái)務(wù)管理，還涉及大量業(yè)務(wù)管理，需要財(cái) 務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展 目標(biāo)，協(xié)同配合，共同推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)“全 員參與、全程監(jiān)控、全面覆蓋”的目標(biāo)。
目前，多數(shù)高?？冃Ч芾砉ぷ髌毡?由財(cái)務(wù)部門推動(dòng)完成，沒有設(shè)立專門的
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績效管理機(jī)構(gòu)，沒有配備專門的績效管 理人員，未形成各預(yù)算責(zé)任部門協(xié)同推 進(jìn)機(jī)制。隨著各高校規(guī)模擴(kuò)大及精細(xì)化 管理的要求，財(cái)務(wù)相關(guān)事務(wù)越來越多，而 財(cái)務(wù)部門人手有限，只能側(cè)重于完成財(cái) 務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，財(cái)務(wù)分析、評價(jià)不足，無法 提供助力學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃的決策指 導(dǎo)信息。
績效指標(biāo)體系缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo) 設(shè)置不規(guī)范。預(yù)算績效管理推進(jìn)以來， 財(cái)政部和地方各級財(cái)政部門著力于建章 立制，規(guī)范管理，陸續(xù)出臺具有全國指導(dǎo) 意義的項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系 框架和各地的分類資金個(gè)性績效指標(biāo)體
系，但指標(biāo)體系多以預(yù)算編制、執(zhí)行等反 映經(jīng)濟(jì)效益的財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，反映社會(huì) 效益及環(huán)境效益的非財(cái)務(wù)指標(biāo)欠缺，定 性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，削弱預(yù)算績效管 理的效率和有效性。高校主要承擔(dān)為社 會(huì)提供教育培訓(xùn)、科學(xué)技術(shù)開發(fā)推廣等 社會(huì)服務(wù)功能，明顯區(qū)別于其他行政事 業(yè)機(jī)關(guān)，由于缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各高校往往 依靠業(yè)務(wù)部門提供的績效目標(biāo)確定績效 評價(jià)指標(biāo)，一般比較籠統(tǒng)，缺乏專業(yè)性和 針對性，無法體現(xiàn)對高校資金投入、使用 及其最終成效的全程評價(jià)。
評價(jià)結(jié)果使用不足?？冃гu價(jià)是預(yù) 算績效管理的核心。全面預(yù)算績效管理 要求覆蓋預(yù)算編制階段的績效目標(biāo)申 報(bào)、預(yù)算執(zhí)行過程中的績效運(yùn)行監(jiān)控、執(zhí) 行結(jié)果的績效評價(jià)全過程。而當(dāng)前多數(shù) 高校的績效評價(jià)關(guān)注點(diǎn)仍然在于事后考 核評價(jià)。其出發(fā)點(diǎn)旨在完成財(cái)政部門下 達(dá)的任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否完成，缺乏 對項(xiàng)目實(shí)施成效及其資金使用效益分 析，無法進(jìn)一步提升單位預(yù)算管理水 平。考核評價(jià)結(jié)果缺乏反饋整改，激勵(lì) 約束機(jī)制不健全，普遍缺乏問責(zé)機(jī)制，績 效考核與部門及個(gè)人工作考核脫節(jié)，對 項(xiàng)目目標(biāo)執(zhí)行不達(dá)標(biāo)的負(fù)責(zé)人沒有有效 的約束措施，距“無效必問責(zé)”的要求存 在較大差距，沒有發(fā)揮績效考評獎(jiǎng)優(yōu)罰 劣引導(dǎo)激勵(lì)的導(dǎo)向作用，導(dǎo)致績效評價(jià) 流于形式。
完善高校全面預(yù)算
績效管理體系的思考
強(qiáng)化績效管理理念，完善績效管理 制度。高校全面預(yù)算績效管理涉及到高 校的教學(xué)、科研、采購、工程等每個(gè)業(yè)務(wù) 環(huán)節(jié)，需要管理層與各部門協(xié)同配合。 高校管理層與各歸口部門及業(yè)務(wù)部門自 上而下，應(yīng)牢固樹立績效管理理念，完善
預(yù)算績效管理制度辦法，明確資金、采 購、工程等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)預(yù)算績效管理工作 內(nèi)容及要求，將預(yù)算績效管理作為學(xué)校 各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作的連接點(diǎn)，將績效管 理措施融入業(yè)務(wù)工作流程中，硬化預(yù)算 和績效“雙約束”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與 業(yè)務(wù)管理同步進(jìn)行，促進(jìn)部門間的溝通 與協(xié)作，推動(dòng)預(yù)算績效管理工作常態(tài)化。
組建高?？冃Ч芾韺＜?guī)?，培養(yǎng)績 效管理人才隊(duì)伍。教育主管部門可選聘 高?？冃а芯款I(lǐng)域的專家學(xué)者，組建高 ?？冃Ч芾韺＜?guī)?，制定高校預(yù)算績效 管理制度體系標(biāo)準(zhǔn)，明確高校預(yù)算績效 管理的關(guān)鍵點(diǎn)，出臺行業(yè)指導(dǎo)意見，對高
?？冃е笜?biāo)體系構(gòu)建、績效運(yùn)行監(jiān)控及 評價(jià)結(jié)果應(yīng)用提供合理化建議，引導(dǎo)高 校預(yù)算績效管理逐步專業(yè)化、規(guī)范化。 各高校組建校內(nèi)專家?guī)欤芯拷庾x財(cái)政、 教育等主管部門的各項(xiàng)績效管理政策制 度，結(jié)合學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，修訂完善資金、 采購、工程等業(yè)務(wù)管理制度及辦法，將績 效管理理念融入各項(xiàng)管理辦法中，明確 規(guī)定各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作流程、各部門權(quán)責(zé)及 項(xiàng)目實(shí)施方案。
通過內(nèi)部培訓(xùn)、外部引進(jìn)等渠道建 立績效管理專業(yè)化人才隊(duì)伍，定期通過 專題培訓(xùn)、公眾號文章、視頻等方式對業(yè) 務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理政 策、制度、辦法等的學(xué)習(xí)，將績效管理落 到實(shí)處，提高高校管理水平。
建立“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”一體化管 理模式。高校應(yīng)由校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，財(cái)務(wù)、審 計(jì)、資產(chǎn)、紀(jì)檢等職能部門負(fù)責(zé)人參與， 成立績效管理工作小組，結(jié)合學(xué)校戰(zhàn)略 發(fā)展目標(biāo)，將中長期發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略發(fā) 展目標(biāo)按年度、按部門分解落實(shí)為各部 門年度工作要點(diǎn)，設(shè)定年度關(guān)鍵績效目 標(biāo)，各部門根據(jù)目標(biāo)確定每年業(yè)務(wù)工作 重點(diǎn)。理順各職能部門與業(yè)務(wù)部門的關(guān) 系，明確“事隨權(quán)走，錢隨事走”，制定基 于業(yè)務(wù)開展的年度財(cái)務(wù)工作規(guī)劃，科學(xué)、 合理地配置資金及各項(xiàng)資源，做到權(quán)責(zé) 明確，事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，建立“戰(zhàn)略— 預(yù)算—績效”一體化管理模式，切實(shí)將績 效管理工作融入高校日常治理。
構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的全面預(yù)算績 效 評 價(jià) 指 標(biāo) 體 系 。 引 進(jìn) 平 衡 計(jì) 分 卡 （BSC）理念，以高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為核 心，從客戶、財(cái)務(wù)、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長 4個(gè)維度出發(fā)，綜合運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái) 務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo) 與效益等指標(biāo)，制定分領(lǐng)域、分層次的核 心績效指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方法，將高校戰(zhàn) 略目標(biāo)分解成可量化、可操作的指標(biāo)及
目標(biāo)，構(gòu)建多維度高校績效評價(jià)指標(biāo)體
系，全方位評價(jià)學(xué)校的投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效
益、社會(huì)效益及核心競爭力。突出結(jié)果
導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)際成效，提高績效評價(jià)
的客觀性、準(zhǔn)確性。
客戶維度考核社會(huì)對高校的認(rèn)同
感，通過增加教科研投入，提高教育教學(xué)
質(zhì)量、科研服務(wù)能力，提升各級政府部
門、用人單位、學(xué)生及人才市場對高校的
教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)質(zhì)量、競爭力等的
綜合評價(jià)。
財(cái)務(wù)維度著重開源節(jié)流，為戰(zhàn)略目
標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供資金保障，嚴(yán)格把控財(cái)務(wù)風(fēng)
險(xiǎn)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，保持良好的財(cái)務(wù)
運(yùn)行狀況，提高資金使用效益。
內(nèi)部運(yùn)營維度通過完善的內(nèi)部控制
制度，優(yōu)化教科研資源配置，提升高校內(nèi)
部運(yùn)營效率和治理水平。
學(xué)習(xí)與成長維度通過師資隊(duì)伍建設(shè)
及教職工能力提升狀況等反映學(xué)校的可
持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新能力。
完善事前、事中、事后“三位一體”的
協(xié)同考評機(jī)制。明確預(yù)算績效管理主體
責(zé)任，制定獎(jiǎng)懲制度，建立事前績效評
估，評估項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、方案可行性、
績效目標(biāo)設(shè)定合理性等，根據(jù)評估結(jié)果
安排預(yù)算。
事中實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程
度及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，根據(jù)執(zhí)行情況評估
績效目標(biāo)、預(yù)算方案的合理性及項(xiàng)目實(shí)
施進(jìn)展，及時(shí)糾正績效運(yùn)行偏差；事后開
展整體績效評價(jià)，引入問責(zé)機(jī)制，及時(shí)公
開預(yù)算績效考核評價(jià)結(jié)果、落實(shí)整改措
施，建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、機(jī)構(gòu)
部門考核、個(gè)人績效掛鉤機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)
各預(yù)算單位的主觀能動(dòng)性，形成良性循
環(huán)，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化。
培養(yǎng)熟悉高校業(yè)務(wù)的第三方中介開
展審計(jì)、咨詢、績效考評，強(qiáng)化預(yù)算和績
效“雙約束”，切實(shí)做到“花錢必問效，無
效必問責(zé)”，逐步提高全面預(yù)算績效管理
水平。
高校全面預(yù)算績效評價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)
性工程，需要高校管理層、職能層及執(zhí)行
層自上而下的支持和配合，將績效管理
理念融入預(yù)算管理全過程，以高校戰(zhàn)略
發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，建立“預(yù)算編制有目
標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有評價(jià)、
評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效一體化運(yùn)
行機(jī)制。
優(yōu)化資源配置，提高高校資金使用
效率，不斷提升高校治理水平，增強(qiáng)高校
的綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)
展戰(zhàn)略目標(biāo)。
