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 一、專項(xiàng)資金政策績(jī)效評(píng)價(jià)需關(guān)注的三個(gè)層次

1.目標(biāo)完成度。專項(xiàng)資金政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是評(píng)價(jià)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，換言之，就是評(píng)價(jià)資金支出結(jié)果與支出目標(biāo)的差距。目前，我國(guó)專項(xiàng)資金政策目標(biāo)的表述比較模糊，且不可測(cè)度。正確清晰的目標(biāo)是政策發(fā)揮積極作用的邏輯前提，其對(duì)政策執(zhí)行起著決定性的影響。因此，政府在制定政策時(shí)，政策目標(biāo)務(wù)必明確。

2.目標(biāo)群體需求及滿足程度。專項(xiàng)資金支出指向特定的目標(biāo)群體，實(shí)踐表明，越是符合公眾需求的項(xiàng)目，政策績(jī)效就越好。因此，決策者要充分考慮目標(biāo)群體的需求，而不以決策者或執(zhí)行者自身的需求為轉(zhuǎn)移。至于對(duì)目標(biāo)群體滿意程度的測(cè)度，則要視專項(xiàng)支出政策實(shí)施過(guò)程的不同階段而選擇針對(duì)性的方法和手段。同時(shí)，還要關(guān)注政策產(chǎn)生的整體社會(huì)影響和社會(huì)評(píng)價(jià)。

3.政策效應(yīng)的評(píng)價(jià)。在政策績(jī)效評(píng)價(jià)中，通常評(píng)價(jià)政策產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)，但是很少評(píng)價(jià)如何擴(kuò)大其正外部效應(yīng)，或者說(shuō)減少其負(fù)外部效應(yīng)。以公共氣象服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)為例，提供公共氣象服務(wù)，是氣象部門(mén)的職能，因?yàn)橛蓺庀蟛块T(mén)單一管理，事權(quán)責(zé)無(wú)旁貸，財(cái)權(quán)來(lái)自預(yù)算撥款，事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)，所以公共氣象服務(wù)專項(xiàng)資金的支出比較明確，帶來(lái)的政策效應(yīng)往往是正面的。同時(shí)，也應(yīng)該看到，如果縣（市、區(qū)）之間充分利用其正外部效應(yīng)，諸如氣象設(shè)備的功能覆蓋范圍擴(kuò)大所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)等，那么就能發(fā)揮有限專項(xiàng)資金的效益，實(shí)現(xiàn)功能與資金的“雙重整合”。

二、定性與定量分析孰主孰輔問(wèn)題政策績(jī)效評(píng)價(jià)以定量分析與定性分析相結(jié)合，但究竟孰主孰輔？定量分析可以具體地反映專項(xiàng)資金支出效益的大小，定性分析可以反映專項(xiàng)陰鄭 航我國(guó)自2003年對(duì)中央部門(mén)教科文項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)開(kāi)始以來(lái)袁已有近20年的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)歷史遙起初袁績(jī)效評(píng)價(jià)基本上被視為是另外一種財(cái)務(wù)審查袁其重點(diǎn)在于資金使用的合法與合規(guī)曰對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)袁也以財(cái)務(wù)性和業(yè)務(wù)性指標(biāo)為主遙近年來(lái)袁基于對(duì)專項(xiàng)資金本質(zhì)認(rèn)識(shí)的提高袁業(yè)界開(kāi)始聚焦公共價(jià)值的政策績(jī)效遙從注重資金績(jī)效轉(zhuǎn)向聚焦公共價(jià)值的政策績(jī)效袁明顯拓展了對(duì)專項(xiàng)資金政策績(jī)效評(píng)價(jià)的整體性框架袁一些政策評(píng)價(jià)結(jié)果也得到了相關(guān)部門(mén)的積極反饋袁取得一定的成效袁但仍存在一些有待持續(xù)探討及解決的問(wèn)題遙對(duì)專項(xiàng)資金政策績(jī)效評(píng)價(jià)幾個(gè)問(wèn)題的探討浙江財(cái)稅與會(huì)計(jì)39工作研究GONGZUOYANJIU
資金支出與產(chǎn)出的因果關(guān)系。專項(xiàng)資金支出的效益具有多樣性特征，有些效益如經(jīng)濟(jì)效益和有形效益等，可用定量方法衡量，而社會(huì)效益和無(wú)形效益等，則無(wú)法定量衡量。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，法國(guó)對(duì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)是以定性為基礎(chǔ)，以定量分析為手段，采用兩者相結(jié)合的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。而美國(guó)政策績(jī)效分析則以定量為主，定性為輔，兩者相結(jié)合。法美兩國(guó)的政策績(jī)效評(píng)價(jià)雖然分析方法各有側(cè)重，但評(píng)價(jià)效果卻都是不錯(cuò)的。其成功經(jīng)驗(yàn)是在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)因事因時(shí)而異，科學(xué)設(shè)置了目標(biāo)值和權(quán)重，堅(jiān)決貫徹了定性與定量分析相結(jié)合的原則。我國(guó)政策績(jī)效評(píng)價(jià)方法總的來(lái)說(shuō)是“經(jīng)驗(yàn)推理多，實(shí)證研究少，定性分析多，定量評(píng)估少”。這在很大程度上影響了評(píng)價(jià)的信度和效度。所以，近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了定量分析方法和技術(shù)在評(píng)價(jià)中的運(yùn)用。從理論上說(shuō)，既然是績(jī)效評(píng)價(jià)就要用數(shù)據(jù)來(lái)體現(xiàn)，即所謂的“用數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話”，但需要指出的是，定量分析方法固然重要，但矯枉過(guò)正絕不可取，兩種評(píng)價(jià)方法和技術(shù)各有長(zhǎng)短，適用范圍各不相同，如果將定量分析的方法當(dāng)作目的更是本末倒置。專項(xiàng)資金的背后是具體政策的施行，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)應(yīng)回歸其本質(zhì)特征的政策性。因此，在政策績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，首先要作定性分析，即評(píng)價(jià)者運(yùn)用其自身的知識(shí)，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象做出主觀評(píng)判。應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象選擇適當(dāng)?shù)姆椒ê图夹g(shù)，將經(jīng)驗(yàn)分析與實(shí)證分析相結(jié)合，切忌為量化而硬設(shè)置牽強(qiáng)附會(huì)的指標(biāo)。

三、如何推進(jìn)政策績(jī)效評(píng)價(jià)從理論角度看，推進(jìn)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于：一是完善政策績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)；二是要有一個(gè)既有權(quán)威性又有公信力的機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)評(píng)價(jià)；三是拓寬評(píng)價(jià)范圍及關(guān)注視域。相應(yīng)的解決方案，有賴于以下方面的突破：其一，完善具有中國(guó)特色的政策績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)，遵循其價(jià)值理性與工具理性的雙重耦合，提升公共財(cái)政的公信力與執(zhí)行力，其關(guān)鍵和難點(diǎn)是設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的效益考核指標(biāo)體系。其二，明確評(píng)價(jià)組織者和實(shí)施者及其工作機(jī)制的組織模式，形成一種既相互協(xié)作又互相制衡的共同治理結(jié)構(gòu)。其三，加快健全評(píng)價(jià)機(jī)制，包括其技術(shù)體系和問(wèn)責(zé)程序，將評(píng)價(jià)重心從支出績(jī)效向收入績(jī)效延伸，形成完整的政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政策績(jī)效評(píng)價(jià)可分別應(yīng)用在事前、事中和事后三個(gè)階段，各階段的分析方法基本相同，但分析的重點(diǎn)不同。事前分析的重點(diǎn)是政策文本的科學(xué)性、政策必要性和可行性；事中分析的重點(diǎn)是政策執(zhí)行的完整性、實(shí)施過(guò)程的合理性；事后分析的重點(diǎn)則是政策實(shí)施結(jié)果的有效性。我國(guó)目前的政策績(jī)效評(píng)價(jià)多為事后評(píng)價(jià)，事前評(píng)價(jià)較少，事中監(jiān)控不足。事后評(píng)價(jià)固然有其意義，可以反思專項(xiàng)資金支出中暴露出的問(wèn)題，提供借鑒和教訓(xùn)，但是畢竟資金已經(jīng)全部支出了，即使評(píng)價(jià)結(jié)果為“不合格”也無(wú)法挽回。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)盡可能關(guān)口前移，從事前介入，建立事前、事中、事后通盤(pán)連接的“閉環(huán)”系統(tǒng)。確保重點(diǎn)，保證一般，并做好對(duì)資金使用的前期管控，避免盲目投資，提高資金的利用效率。事后評(píng)價(jià)做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，獎(jiǎng)罰分明。即建立健全“編制有目標(biāo)，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程政策績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

四、進(jìn)一步完善政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建議目前我國(guó)的政策績(jī)效評(píng)價(jià)在指標(biāo)方面，尚需作進(jìn)一步的研究。一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值的測(cè)定。這是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，既要考慮測(cè)算樣本選取的有效性，又要考慮測(cè)算樣本選取的可操作性；既要考慮標(biāo)準(zhǔn)值的數(shù)學(xué)意義，又要考慮標(biāo)準(zhǔn)值的經(jīng)濟(jì)意義；同時(shí)還需借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好數(shù)據(jù)采集、處理、分析和使用工作。標(biāo)準(zhǔn)值的取值依據(jù)應(yīng)當(dāng)來(lái)源于：全國(guó)預(yù)算單位的年度決算數(shù)據(jù)；國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中一些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。二是指標(biāo)體系的過(guò)程性考量。政策執(zhí)行過(guò)程是政策績(jī)效的重要組成部分，但在構(gòu)建指標(biāo)體系中，幾乎缺少直接而明確的過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)，因此，應(yīng)將其納入指標(biāo)體系或者設(shè)置具體考察方式加以完善。三是非定量指標(biāo)評(píng)價(jià)的規(guī)范。如“可持續(xù)性”維度的非定量性指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)充分考慮地域差異等因素，選擇更加合理的度量手段與方法。四是一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分配。目前在我國(guó)的政策績(jī)效評(píng)價(jià)中，權(quán)重的分配基本上視設(shè)計(jì)者的偏好。偏好結(jié)果，結(jié)果指標(biāo)被賦予的權(quán)重比較高；偏好執(zhí)行過(guò)程，過(guò)程指標(biāo)權(quán)重就比較高。一般而言，政策績(jī)效評(píng)價(jià)是結(jié)果導(dǎo)向的，所以會(huì)偏好結(jié)果，于是結(jié)果指標(biāo)往往被賦予比較高的權(quán)重。但如何在指標(biāo)的權(quán)重之間取得平衡，需要有理論支撐。姻淵作者單位院浙江廣播電視集團(tuán)冤