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 張帥帥
全面實(shí)施預(yù)算績效管理是高等 學(xué)校推進(jìn)教育治理體系和治理能力 現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。高等學(xué)校作為 財(cái)政預(yù)算單位，其辦學(xué)資金主要依 賴于公共財(cái)政撥款。近年來，國家 對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入不斷加大。根 據(jù)《國家教育事業(yè)發(fā)展"十三五" 規(guī)劃》：優(yōu)先保障教育投入；自 2012年起連續(xù)8年，國家財(cái)政性 教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比 例不低于4%。然而教育經(jīng)費(fèi)撥款 的持續(xù)增加依然無法完全滿足高 等學(xué)校擴(kuò)張式發(fā)展對(duì)各類資源的需 求，因此，提高預(yù)算資金使用效益、 優(yōu)化教育資源配置，是高等學(xué)校推 進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的必然選擇。
2017年10月，黨的十九大報(bào) 告明確提出，’‘加快一流大學(xué)和一 流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式 發(fā)展"。同時(shí)提出："建立全面規(guī) 范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù) 算制度，全面實(shí)施績效管理"。
2018年7月，中共中央、國 務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效 管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）， 《意見》指出：’‘力爭用三至五年 時(shí)間基本建成全方位、全過程、全 覆蓋的預(yù)算績效管理體系"。
2019年3月，國務(wù)院《政府 工作報(bào)告》提出，’‘推進(jìn)財(cái)稅體制 改革，預(yù)算績效管理改革全面啟動(dòng)" 、’‘加大預(yù)算公開改革力度，全面 實(shí)施預(yù)算績效管理"。
2019年12月，教育部出臺(tái)《關(guān) 于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》
（教財(cái)[2019] 6號(hào)），要求’'到 2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù) 算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理 制度體系"；"逐步推動(dòng)形成體系 完備、務(wù)實(shí)高效的教育預(yù)算績效管 理模式"。至此，高等學(xué)校全面預(yù) 算績效管理改革全面推進(jìn)。
此外，近年來教育部對(duì)直屬高 等學(xué)校同時(shí)提出"過緊日子'’的預(yù) 算工作要求。2020年，按照黨中央、 國務(wù)院關(guān)于過緊日子的有關(guān)要求， 教育部大力壓減了公用經(jīng)費(fèi)和非剛 性、非急需的一般性支出，一般公 共預(yù)算當(dāng)年財(cái)政撥款較2019年執(zhí) 行數(shù)減少156.39億元，削減比例 達(dá)10%。面對(duì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化， 高等學(xué)校收支矛盾加劇，通過全面 預(yù)算績效管理的實(shí)施與改革，充分 利用好有限的教育資源與資金，不 斷激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，走內(nèi)涵式發(fā)展道 路，方可實(shí)現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量與水平的持 續(xù)提升。
一、高等學(xué)校教育資源分配現(xiàn) 狀
（-）資源的有限性與事業(yè)發(fā) 展的無限需求矛盾突出
高等學(xué)校要實(shí)現(xiàn)卓越人才培養(yǎng) 與教學(xué)質(zhì)量提升、一流學(xué)科建設(shè)、 科研能力提升、師資隊(duì)伍建設(shè)的目 標(biāo)，都需要大量的資金支持。這給 每年的高等學(xué)校預(yù)算安排工作提出 了很大的挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體 發(fā)展，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等各類 基礎(chǔ)運(yùn)營辦學(xué)成本不斷攀升。此外, 為實(shí)現(xiàn)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)，不斷加大人 才引進(jìn)、加大儀器設(shè)備購買、新建 教學(xué)樓與校舍，資金能力較強(qiáng)的學(xué) 校擴(kuò)張建設(shè)新校區(qū)，使得財(cái)務(wù)資金 安排變得異常緊張。在獲得的收入 資金有限、各類資源有限的前提下, 合理配置好各項(xiàng)資源，充分發(fā)揮使 用效益，已成為預(yù)算管理工作甚至 學(xué)校治理工作的重點(diǎn)。
（二）教育經(jīng)費(fèi)資源分配未充 分體現(xiàn)出緊密圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展目 標(biāo)的戰(zhàn)略性
目前，普遍高等學(xué)校在校內(nèi)預(yù) 算資金的分配方面，往往是基于往
年的歷史數(shù)據(jù)。在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ) 上，根據(jù)各學(xué)院或機(jī)關(guān)管理部門的 申報(bào)，進(jìn)行小幅調(diào)整。歷史數(shù)據(jù)的 合理與否往往很少做深入探究。預(yù) 算方案難以與學(xué)校當(dāng)年事業(yè)發(fā)展規(guī) 劃甚至中長期發(fā)展規(guī)劃有效結(jié)合， 教育資金安排的戰(zhàn)略性體現(xiàn)不強(qiáng)。
（三）教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)不一 高等學(xué)校在教育資源分配方 面，無論是對(duì)各學(xué)院的經(jīng)費(fèi)投入、 師資配備、房屋面積、設(shè)備設(shè)施投 入等，還是對(duì)機(jī)關(guān)管理部門管理經(jīng) 費(fèi)和人力資源配備，目前很難做到 標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。不同部門資源使用效益 也存在著較大差異，有些部門經(jīng)費(fèi) 緊張，資源投入不足，而有些部門 存在著資源閑置浪費(fèi)、效率低下的 現(xiàn)象?？茖W(xué)、統(tǒng)一的資源分配標(biāo)準(zhǔn) 有待出臺(tái)。
此外，不同高等學(xué)校間在教育 資源配置上也體現(xiàn)出較大的差異。 以2020年教育部直屬高校為例， 我們選取2020年年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi) 排名前五的5所高校（如圖1所示）, 根據(jù)各學(xué)校2020年信息公開數(shù)據(jù) 進(jìn)行生均資源指標(biāo)統(tǒng)計(jì)分析。通過 在校生數(shù)這一指標(biāo)可以看出5所高 校學(xué)生規(guī)模存在著差異（如圖2所 示）。

圖2 2020年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)前五名教育部直屬高
校學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模情況
通過圖1和圖2可以看出，在5所高校中，浙江大學(xué)學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模最大，而2020年預(yù)算總經(jīng)費(fèi)排名第2； 清華大學(xué)2020年預(yù)算總經(jīng)費(fèi)排名第1,學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模排名第4。北京大學(xué)2020年預(yù)算總經(jīng)費(fèi)排名第3,學(xué)生 培養(yǎng)規(guī)模排名第3。
表1 2020年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)前五名教育部直屬高校學(xué)生培養(yǎng)資源配置情況
清華大學(xué) 浙江大學(xué) 北京大學(xué) 中山大學(xué) 上海交通大學(xué)
生均總經(jīng)費(fèi) （萬元/生） 61.66 31.22 35.51 31.41 35.03
專任教師 生師比 14.14 17.55 11.32 14.65 14.55
生均校舍面積 （平方米/生） 57.73 51.22 50.18 36.51 41.26
生均圖書數(shù)
（冊/生） 106.88 113.84 148.69 125.20 85.57
注：生均總經(jīng)費(fèi)不代表實(shí)際對(duì)學(xué)生的生均資金投入數(shù)
通過表1數(shù)據(jù)可以看出，5所 高校各類學(xué)生生均資源存在著一定 差異。在生均總經(jīng)費(fèi)方面，除清華 大學(xué)外，其他四所學(xué)校學(xué)生生均總 經(jīng)費(fèi)均在30多萬元/生，清華大 學(xué)由于2020年度預(yù)算總經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn) 超過其他學(xué)校，因此其學(xué)生生均總 經(jīng)費(fèi)達(dá)61.66萬元/生。在教師配 備方面，通過生師比指標(biāo)可以看出， 北京大學(xué)對(duì)于學(xué)生培養(yǎng)專任教師配 備明顯超過其他學(xué)校，其次是清華 大學(xué)和上海交通大學(xué)。在校舍資源
投入方面，清華大學(xué)生均校舍面積 最高，學(xué)生能夠享受的教學(xué)和生活 面積最大，其次是浙江大學(xué)和北京 大學(xué)。在圖書資源配備方面，北京 大學(xué)學(xué)生能夠享受到的生均圖書數(shù) 最多，其次是中山大學(xué)和浙江大學(xué)。
（四）資源使用績效評(píng)價(jià)體系 不健全，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分
近年來，在教育部的工作部 署下，各高等學(xué)校逐步探索、開展 預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理工作，但我國高 等學(xué)校預(yù)算績效評(píng)價(jià)尚處于起步階 段，目前只有財(cái)政專項(xiàng)資金開展了 績效評(píng)價(jià)工作。在預(yù)算管理中，’'重 分配、輕管理，重支出、輕績效" 的現(xiàn)象普遍存在。各類教育資源使 用效益缺乏考核與評(píng)價(jià)，由于經(jīng)費(fèi) 和資源使用效益評(píng)價(jià)不是現(xiàn)行單一 部門或單一領(lǐng)域人員可以完成，而 高等學(xué)校普遍沒有設(shè)置專門績效評(píng) 價(jià)管理部門，也沒有明確有關(guān)工作 的牽頭負(fù)責(zé)部門，使得績效評(píng)價(jià)建 設(shè)工作推動(dòng)緩慢。對(duì)已經(jīng)實(shí)施開展 了績效評(píng)價(jià)的財(cái)政專項(xiàng)資金，對(duì)于 評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用，對(duì)后期工 作的指導(dǎo)參考作用不強(qiáng)。
二、高等學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績 效管理存在的主要問題與困難
目前，高等學(xué)校在全面預(yù)算績 效管理工作開展中，還存在以下突 出問題：
（-）績效理念在各項(xiàng)工作開 展中貫徹不足
雖然近年來各高等學(xué)校在以財(cái) 務(wù)部門為主導(dǎo)的前提下，已對(duì)上級(jí) 管理部門有關(guān)實(shí)施預(yù)算績效改革各 類文件在全校范圍內(nèi)開展了系列宣 傳與解讀，并選取財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn) 行了績效評(píng)價(jià)，但在實(shí)際辦學(xué)過程 中，績效理念體現(xiàn)的尚不充分，績 效改革各項(xiàng)要求并未真正落地，很 多部門對(duì)績效評(píng)價(jià)重視程度不足， 預(yù)算績效觀念仍需進(jìn)一步強(qiáng)化與運(yùn) 用。
（二） 績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與考 核方案尚在研究階段
目前絕大部分高校尚無統(tǒng)一 的、適用于學(xué)校各部門與各學(xué)院的 績效考核體系與考核方案，績效評(píng) 價(jià)工作難以實(shí)際開展。在經(jīng)費(fèi)使用 方面，僅從預(yù)算執(zhí)行率、節(jié)約率等 財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用的客觀財(cái)務(wù) 評(píng)價(jià)，但經(jīng)費(fèi)使用效益如何、是否 達(dá)成預(yù)期目標(biāo)等，缺乏考核。對(duì)于 難以量化的成果如何轉(zhuǎn)化為科學(xué)、 合理的績效指標(biāo)成為績效評(píng)價(jià)指標(biāo) 體系建立的難點(diǎn)。
（三） 績效管理工作專業(yè)人員 缺乏
當(dāng)前各高等學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算部 門成為學(xué)校預(yù)算績效工作的主要牽 頭部門。但預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作覆蓋 面廣、專業(yè)性強(qiáng)，在高校預(yù)算工作 人員普遍緊缺的現(xiàn)狀下，績效工作 開展具有一定的困難與壓力?？冃?管理工作未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)并配備專 人，而且績效管理專業(yè)人才也格外 匱乏，要將財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)活動(dòng)有 效結(jié)合，既懂財(cái)務(wù)又懂業(yè)務(wù)的人員 寥寥無幾。從預(yù)算編制到執(zhí)行監(jiān)控、 評(píng)價(jià)，對(duì)績效工作者提出了很高要 求。
（四） 已開展績效評(píng)價(jià)的財(cái)政 專項(xiàng)在績效管理中存在的問題
2017年教育部印發(fā)《關(guān)于 開展項(xiàng)目支出績效自評(píng)工作的通 知》（教財(cái)司函[2017]10號(hào)）， 要求各單位對(duì)所有財(cái)政項(xiàng)目開展 績效自評(píng)，并確保自評(píng)覆蓋率達(dá) 到100%。經(jīng)過幾年運(yùn)行，財(cái)政專 項(xiàng)在績效管理中還普遍存在一些問 題。以中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)為 例，對(duì)項(xiàng)目過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控與評(píng)價(jià)不 足，往往是年初進(jìn)行預(yù)算安排后， 無法根據(jù)階段性完成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài) 調(diào)整。在"雙一流"引導(dǎo)專項(xiàng)資金 的使用安排上，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)還 有待于細(xì)化，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用還有 待完善，從而達(dá)到學(xué)科建設(shè)符合學(xué) 校發(fā)展目標(biāo)的目的。
三、高等學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績 效管理的有效途徑
"十四五'‘開局之際，我國 正在由高等教育大國向高等教育強(qiáng) 國邁進(jìn)。根據(jù)教育部部署，高等學(xué) 校要率先在教育模式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、 治理方式等方面開新路、立標(biāo)桿。 各單位要將思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中 央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效 管理的決策部署上來，改變預(yù)算資 金分配的固有模式，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù) 算績效管理工作，不斷提高教育治 理能力。
（-）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與組織領(lǐng) 導(dǎo)
各高等學(xué)校要充分認(rèn)識(shí)全面預(yù) 算績效管理實(shí)施的意義，不斷強(qiáng)化 預(yù)算績效管理理念。在學(xué)校黨委常 委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，做好績效管理改革 工作的頂層設(shè)計(jì)。以預(yù)算管理為主 線，從運(yùn)行成本、管理效率等方面， 綜合推進(jìn)各項(xiàng)改革。應(yīng)建立由主要 負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工 作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算績 效管理工作。全面提升學(xué)校內(nèi)部治 理能力，加強(qiáng)各職能部門間的協(xié)調(diào) 合作。以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以 優(yōu)化資源配置為目標(biāo)，統(tǒng)籌下好"一 盤棋"，量入為出安排各項(xiàng)資源， 集中力量辦大事，要辦能解決學(xué)校 事業(yè)發(fā)展問題的大事，要做讓師生 有獲得感的大事。
（二） 加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度 建設(shè)
修訂、完善學(xué)校預(yù)算管理辦法， 制定預(yù)算績效管理工作細(xì)則。通過 制度建設(shè)明確各單位的預(yù)算績效管 理主體責(zé)任，強(qiáng)化"誰使用，誰負(fù) 責(zé)"、"花錢必問效果，無效必問 責(zé)"。明確預(yù)算申報(bào)、績效目標(biāo)管 理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)等各 環(huán)節(jié)主體責(zé)任，通過完善的制度體 系推動(dòng)學(xué)校預(yù)算績效管理工作的有 效開展。
（三） 建立標(biāo)準(zhǔn)化資源分配機(jī) 制，提高資源配置科學(xué)性
建立財(cái)務(wù)預(yù)算和資產(chǎn)管理協(xié)調(diào) 機(jī)制，構(gòu)建’‘大資產(chǎn)管理體系"； 統(tǒng)籌人力、經(jīng)費(fèi)、空間、設(shè)備等資源， 與教育教學(xué)、學(xué)科建設(shè)、科研提升 等工作有效銜接，加強(qiáng)資源配置的 合理性，強(qiáng)化資源配置的績效導(dǎo)向。
可研究出臺(tái)經(jīng)費(fèi)資源配置預(yù)算 改革方案，推動(dòng)學(xué)校資源精細(xì)化管 理，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作改革。通過 成本的有效測算，建立標(biāo)準(zhǔn)化資源 成本分配機(jī)制，提高學(xué)校資金管理 與分配的科學(xué)性。打破以往根據(jù)歷 史數(shù)據(jù)進(jìn)行資源分配模式，為成本 節(jié)約尋找新的突破點(diǎn)。
（四）建立健全績效評(píng)價(jià)指標(biāo) 體系與考核方案，加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng) 價(jià)結(jié)果的運(yùn)用
探索不同部門、不同項(xiàng)目績 效指標(biāo)體系，逐步建立涵蓋各類支 出、與學(xué)校發(fā)展向適應(yīng)、突出結(jié)果 導(dǎo)向、定量和定性相結(jié)合的科學(xué)指 標(biāo)體系。圍繞學(xué)校中長期事業(yè)發(fā)展 規(guī)劃，從運(yùn)行成本、管理效率、履 職效能和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面， 綜合衡量各部門預(yù)算績效。研究、 設(shè)定部門整體績效目標(biāo)，加強(qiáng)績效 考核，完備考核方案。
強(qiáng)化預(yù)算績效考核結(jié)果運(yùn)用機(jī) 制，在經(jīng)費(fèi)批復(fù)時(shí)，將績效目標(biāo)與 預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)；在考核環(huán)節(jié)， 將預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況與績效評(píng)價(jià)結(jié) 果有效銜接，建立與下年度預(yù)算分 配、績效考評(píng)相掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制； 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行與績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公 開，形成相互監(jiān)督。
（五）加強(qiáng)預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu) 與人才隊(duì)伍建設(shè)
全面預(yù)算績效管理工作僅僅依 靠財(cái)務(wù)部門很難有效實(shí)施與推動(dòng)。 學(xué)?？山⒖冃Ч芾砉ぷ鬓k公室， 專職負(fù)責(zé)績效管理全流程工作，以 確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位?？冃Ч芾?人才隊(duì)伍建設(shè)也是迫切需要解決的 問題。要以業(yè)財(cái)融合理念為導(dǎo)向， 培養(yǎng)一批既了解具體業(yè)務(wù)又懂得財(cái) 務(wù)預(yù)算管理知識(shí)的復(fù)合型人才。此 外，在績效評(píng)價(jià)的實(shí)際開展中，可 選擇熟悉高校管理情況具備條件的 第三方機(jī)構(gòu)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加具備 獨(dú)立性與專業(yè)性。
（六）提升內(nèi)部治理信息化水 平，提升績效管理效能
建立全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)， 推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享，依托大數(shù) 據(jù)與信息化，實(shí)現(xiàn)資源管理、預(yù)算 管理、項(xiàng)目庫管理、績效管理功能 的有效結(jié)合。加強(qiáng)學(xué)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫 和狀態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)提 高預(yù)算編制的科學(xué)性與準(zhǔn)確性；通 過實(shí)時(shí)信息的采集，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)控 與運(yùn)行預(yù)警，保證目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)； 充分利用數(shù)據(jù)挖掘與關(guān)聯(lián)，為績效 評(píng)價(jià)提供有力支撐。大力推進(jìn)信息 技術(shù)與內(nèi)部治理的深度融合，形成 多維學(xué)校決策數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)，促進(jìn) 教育決策水平的提升。
四、結(jié)語
綜上所述，全面預(yù)算績效管理 的實(shí)施將不斷引導(dǎo)教育資源的有效 和合理利用，優(yōu)化資源配置，從而 激發(fā)學(xué)校發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)高 等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。高等學(xué)校需結(jié) 合自身特點(diǎn)，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與 組織領(lǐng)導(dǎo)、健全預(yù)算績效管理制度、 以績效為導(dǎo)向統(tǒng)籌管理辦學(xué)資源、 探索標(biāo)準(zhǔn)化資源分配機(jī)制、健全績 效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與考核方案、加強(qiáng) 預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用、加強(qiáng)預(yù)算 績效管理機(jī)構(gòu)建設(shè)與人才培養(yǎng)、提 升內(nèi)部治理信息化水平等途徑，有 效開展全面預(yù)算績效管理，促進(jìn)高 等教育長足健康發(fā)展。
作者單位天津大學(xué)