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  長沙市芙蓉區(qū)財政局 龍 香

黨的十八屆三中全會提出了建立權(quán)責發(fā)生制政府財務報告制度這項重大改革任務，《預算法》也明確規(guī)定了該項制度。政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。通過編制權(quán)責發(fā)生制政府財務報告，全面、準確反映各級政府的資產(chǎn)和負債、收入和費用、運行成本等財務信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)和地方政府性債務管理、降低行政成本、提升運行效率、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風險等提供信息支持，從而促進政府財務管理水平提高和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。筆者以長沙市芙蓉區(qū)為例，就區(qū)（縣）級政府財務報告試編情況及存在問題談幾點思考。

一、芙蓉區(qū)政府財務報告試編情況介紹

財政部2015年啟動政府財務報告試點以來，按照湖南省財政廳部署，芙蓉區(qū)手工試編了2015年、2016年、2017年三個年度的政府財務報告，并在政府財務報告信息系統(tǒng)試編了2018年、2019年、2020年三個年度的政府財務報告。總體來說，試編工作較為順利，有效發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗的作用。通過6個年度試編工作的開展，芙蓉區(qū)各部門和單位對政府財務報告編制的整體要求及編報方式有了較為全面的了解，為芙蓉區(qū)按照上級統(tǒng)一部署在政府財務報告信息系統(tǒng)正式編制2021年及以后年度政府財務報告奠定了堅實的基礎(chǔ)。

手工試編階段，芙蓉區(qū)以收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)編制的財政總決算、部門決算報表為主，固定資產(chǎn)報表、應收賬款明細表等其它財務報表為輔，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)抵銷調(diào)整，以表轉(zhuǎn)表形成合并財務報表，最終數(shù)據(jù)不夠準確。此外，編制過程中，以財政局人員編制財務報告為主，各部門和單位的財務人員參與程度低。
信息系統(tǒng)試編階段，政府財務報告編制需要芙蓉區(qū)政府各部門、各部門上下級以及多部門和單位的高度參與、通力合作才能順利編制。以2018年度政府財務報告首次在信息系統(tǒng)試編為例，芙蓉區(qū)納入政府財務報告信息系統(tǒng)試編的單位共計135個，其中，二級預算單位57個。雖然湖南省財政廳在全省范圍內(nèi)組織了信息系統(tǒng)操作使用視頻培訓，但各單位財務人員首次使用信息系統(tǒng)時仍存在不少問題。為此，芙蓉區(qū)再次聘請系統(tǒng)技術(shù)人員給全區(qū)各單位財務人員現(xiàn)場集中演示培訓，制定簡明易懂的操作流程圖，確保將培訓內(nèi)容輻射到每一位財務人員。同時，根據(jù)實際情況明確各單位在信息系統(tǒng)試編的職責權(quán)限，做到責任明確。此外，財政部門還會同系統(tǒng)技術(shù)人員主動做好服務工作，建立QQ工作群，引入各單位參與編制人員及系統(tǒng)技術(shù)人員，在工作群中溝通交流編制過程中遇到的問題及賬務處理重難點，共同尋找解決辦法，確保單位編報口徑一致、數(shù)據(jù)準確。

二、芙蓉區(qū)政府財務報告試編工作舉措及成效

（一）規(guī)范會計核算，編報基礎(chǔ)逐步夯實

2019　年，全國各級政府單位在會計核算中全面采用權(quán)責發(fā)生制，實行“雙基礎(chǔ)、雙報告”的政府會計制度，政府財務報告編制基礎(chǔ)問題得到解決。為實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)軌，芙蓉區(qū)組織全區(qū)財務人員到湖南財政經(jīng)濟學院系統(tǒng)學習《關(guān)于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》《政府會計準則》《政府會計制度》等新會計制度原理及會計核算實踐；聘請湖南工商大學專家學者到區(qū)內(nèi)開展政府會計準則制度培訓。2019年1月1日起結(jié)合政府財務報告編制要求，嚴格全區(qū)所有預算單位按照新的政府會計準則和制度規(guī)定，規(guī)范會計核算，為政府部門財務報告編制工作奠定了堅實基礎(chǔ)。此外，每年度布置部門決算和政府財務報告工作時，以問題為導向，講解會計核算規(guī)范化、政府財務報告報表數(shù)據(jù)銜接等問題，提高財務信息和財務報告質(zhì)量。

（二）組織資產(chǎn)清查，管理基礎(chǔ)不斷夯實

手工試編階段，要真實地反應固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)的運營情況和實際價值，需將這些資產(chǎn)計提折舊、進行攤銷，但計提折舊、攤銷之前要明確資產(chǎn)類別、使用期限、資產(chǎn)來源的時間等，而單位進行會計核算時，并未對資產(chǎn)折舊、攤銷進行核算，因此，這些相關(guān)的內(nèi)容是手工編制的報表無法準確提供的。

2016年芙蓉區(qū)財政局組織實施了全區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查和核實工作，對各單位的資產(chǎn)及往來款項進行了清查、審核，并對清查結(jié)果異常的單位進行檢查。本輪清查基本上摸清了各單位的資產(chǎn)和往來款項情況，建立了資產(chǎn)折舊與攤銷明細臺賬，清理了內(nèi)部大部分往來賬款，為管理國有資產(chǎn)、有序穩(wěn)妥地執(zhí)行新的政府會計制度、推進政府會計改革以及權(quán)責發(fā)生制政府財務報告編制試點工作夯實了基礎(chǔ)。

（三）擴大編報范圍，試編工作初見成效

2018年全區(qū)政府財務報告試編工作進入新階段，實現(xiàn)了由手工編報到信息系統(tǒng)編報的跨越。同時，從2019年起除了將納入本部門預決算管理的行政事業(yè)單位和社會組織納入編制范圍，逐步將部門所屬的未納入部門預決算管理的全額、差額、自收自支事業(yè)單位均納入編報范圍。

在信息系統(tǒng)試編政府財務報告以來，區(qū)內(nèi)編報單位均按要求編制并提交了政府部門財務報告。通過2018年、2019年、2020年三個年度的政府財務報告試編，各單位加深了對權(quán)責發(fā)生制的理解，對政府財務報告編制的必要性和重要性逐步提高了認識，從最初認為已編制部門決算報表沒有必要再編制政府部門財務報告，到將編報工作從被動接受轉(zhuǎn)為主動作為。政府部門財務報告不僅僅是單位財務數(shù)據(jù)的歸集，還體現(xiàn)了各單位的財務管理水平，對各單位加強預算管理、資產(chǎn)和負債管理、績效管理有直接的牽動作用。同時，初步達到了分析掌握部門單位財務狀況、運行情況的目的。

三、芙蓉區(qū)政府財務報告編制存在問題的幾點思考

（一）公共基礎(chǔ)設施、文物文化、保障性住房等經(jīng)管資產(chǎn)價值難以準確反映

1.部分資產(chǎn)確認計量實際操作難度較大

盡管政府會計制度設立了“公共基礎(chǔ)設施”這一資產(chǎn)類科目進行核算，但實際操作時難度較大。2016年全國范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)清查對公共基礎(chǔ)設施、文物文化資產(chǎn)、保障性住房等經(jīng)管資產(chǎn)并未觸及。通過查閱芙蓉區(qū)國有資產(chǎn)統(tǒng)計表發(fā)現(xiàn)，芙蓉區(qū)現(xiàn)有的公路、橋梁等公共基礎(chǔ)設施大半都建造于很久之前，政府的資產(chǎn)信息并不完整，當時政府部門還沒有資產(chǎn)管理方面的意識，早前建設的一些公共設施記錄缺乏，歷史數(shù)據(jù)缺失，建造成本無法確定，影響了政府財務報告資產(chǎn)的準確性。資產(chǎn)評估確認公共基礎(chǔ)設施的成本非常高，以芙蓉區(qū)的財政負擔能力來看，通過資產(chǎn)評估可確認現(xiàn)有價值的實際可操作性不強。一般來說公共基礎(chǔ)設施的使用年限長，除去建造成本還有一系列后續(xù)支出，如維修、保養(yǎng)甚至大型提質(zhì)改造。管理主體不明確，權(quán)責不清，沒有明確的政府部門管理并詳細記錄這些后續(xù)支出，資產(chǎn)價值也難以準確計量。另外，對被認定為政府債務的地方融資平臺公司債務，特別是已經(jīng)使用地方政府債券置換了的平臺公司存量債務，部分使用前述債務資金建造的公共基礎(chǔ)設施，因政府尚未與平臺公司進行項目結(jié)算，相應的資產(chǎn)未劃轉(zhuǎn)給政府，這部分資產(chǎn)也尚未進行確認計量。

2.部分資產(chǎn)資源價值具有不確定性

歷史文化遺產(chǎn)具有歷史唯一性，資產(chǎn)成本無法歷史追溯，也找不到活躍市場評估現(xiàn)有價值。近十五年以來芙蓉區(qū)區(qū)域內(nèi)的房地產(chǎn)類資產(chǎn)價值增長較快，土地、房屋及構(gòu)筑物的確認計量難度較大，采用歷史成本確認計量則賬面價值和現(xiàn)有價值差異太大，采用公允價值確認計量，不斷變動的公允價值的確認計量也較復雜。
試編政府財務報告階段，芙蓉區(qū)主要在財務報告附注中披露公共基礎(chǔ)設施、文化文物資產(chǎn)等資產(chǎn)的種類、數(shù)量、金額（如可獲得）。由于其價值無法準確計量并反應在財務報表中，導致政府綜合財務報告資產(chǎn)負債表中的資產(chǎn)偏小。待經(jīng)管資產(chǎn)管理制度和相關(guān)細則出臺后，芙蓉區(qū)將按照先易后難原則，有計劃、有步驟、系統(tǒng)地推進經(jīng)管資產(chǎn)全部納入資產(chǎn)管理系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)進行管理和核算。

（二）政府負債難以全面準確披露

1.部分應付及預收款項未能在報表中反映

從芙蓉區(qū)的試編情況來看，財政在審核階段發(fā)現(xiàn)區(qū)屬部門“應付及預收款項”和省內(nèi)其他編報部門的“應收及預付款項”存在核對不相符的錯誤提示。進一步了解發(fā)現(xiàn)，主要是省內(nèi)有事業(yè)收入、經(jīng)營收入的事業(yè)單位和區(qū)屬部門之間發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務活動時在確認收入、費用時，確認標準和口徑不同產(chǎn)生的差異。區(qū)屬部門財務人員未收到發(fā)票時不確認費用和應付款項，而對方財務人員則按業(yè)務人員認為的完成進度和合同進度條款確認收入和應收款項。此外，區(qū)屬部門與不編報政府財務報告的企事業(yè)單位之間發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務活動可能也存在前述未收到對方開具的發(fā)票不確認費用和應付款項的情況，從而導致部分應確認的“應付及預收款項”未能在報表中反映。

2.政府隱形債務未能在報表中反映

除政府財務報告中“應付及預收款項”“應付利息”“應轉(zhuǎn)貸款”等負債項目，芙蓉區(qū)還存在部分政府隱性債務未能在報表中反映。2018年8月下旬起，國家審計署全面開啟地方政府隱性債務審計工作。隨后，財政部陸續(xù)下發(fā)了《地方政府債務統(tǒng)計監(jiān)測工作方案》《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》《政府隱性債務認定細則》等文件，要求各地政府需要依規(guī)將當?shù)亟刂?018年8月31日的隱性債務余額等數(shù)據(jù)填報至財政部設立的地方全口徑債務監(jiān)測平臺。本次清查從范圍上基本上實現(xiàn)了地方政府性債務全覆蓋。截至2018年8月31日，芙蓉區(qū)政府債券余額35.06億元、政府隱性債務20.49億元。2021年底芙蓉區(qū)政府債券余額59.41億元、隱性債務10.52億元。2018年、2019、2020、2021年財政分別化解政府隱性債務0.08億元、2.29億元、2.45億元、5.15億元。

目前尚未出臺相關(guān)文件指導財務人員進行政府隱形債務的會計核算和披露。除政府債券外，地方政府有直接償還義務的政府隱形債務在收付實現(xiàn)制下未進行確認，在權(quán)責發(fā)生制下仍未確認并在政府財務報告資產(chǎn)負債表中體現(xiàn)，導致債務數(shù)據(jù)偏小。試編政府財務報告階段，芙蓉區(qū)主要在財務報表附注中披露政府隱形債務、關(guān)注類債務的余額、年度償還情況等。

（三）政府內(nèi)部的各部分內(nèi)部事項不容易完全抵銷

政府財務報告編制工作的一項重點工作是政府內(nèi)部經(jīng)濟業(yè)務或事項的抵銷，以避免資產(chǎn)、負債、收入、費用相關(guān)報表項目金額虛增，使合并財務報表反映的財務信息更為準確。芙蓉區(qū)在信息系統(tǒng)開展政府財務報告試編之初，單位前期存在會計核算不規(guī)范、財務基礎(chǔ)工作薄弱等方面的問題，導致很多內(nèi)部業(yè)務無法完成抵銷。

1.確定抵銷往來方單位難度較大

部分編報單位在政府財務報告信息系統(tǒng)填報待抵銷調(diào)整項目時發(fā)現(xiàn)，因前期未對債權(quán)、債務和收入費用類科目按往來方單位設置輔助核算，即使投入大量精力翻閱明細賬簿、原始憑證也難以完整地找出相關(guān)往來方單位信息。此外，編制政府財務報告需將往來方單位區(qū)分為本部門內(nèi)部單位、本部門以外的同級政府單位、本部門以外的非同級政府單位、同級財政、其他單位等不同類別，判斷往來方單位類別也增加了單位的工作難度。

2.人為因素導致部分業(yè)務無法完全抵銷

財政在現(xiàn)有單位賬務系統(tǒng)查詢不到政府內(nèi)部單位之間業(yè)務核算信息，因此無法有效核實內(nèi)部單位之間抵銷事項的準確性、完整性，主要靠各單位自覺上報。另外，在政府財務報告信息系統(tǒng)需雙方單位在對應科目金額一致的情況下才能進行抵銷。但實際操作過程中，單位通過政府財務報告信息系統(tǒng)的對賬查詢功能發(fā)現(xiàn)雙方填報的數(shù)據(jù)不一致，有的單位不核實修改直接上報；有的單位由于無法聯(lián)系到對方或?qū)Ψ骄芙^修改，即使最初準確填列了雙方往來明細項目也將其人為調(diào)整到“其他單位”類別，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)核對不一致的錯誤提示而需撰寫說明；甚至有的單位為了減輕工作量，不愿意甄別、對賬直接填入“其他單位”。

通過前期試編的不斷摸索，2020年起芙蓉區(qū)收到省財政廳的編報通知后，財政部門先從財政總預算會計和財政專戶賬簿、指標管理系統(tǒng)中提取數(shù)據(jù)整理財政和部門、部門與部門之間收入費用和債權(quán)債務事項財務數(shù)據(jù)核對參考表，然后下發(fā)政府財務報告編制通知的同時下發(fā)財政和部門、部門與部門之間收入費用和債權(quán)債務事項財務數(shù)據(jù)核對參考表。單位對核對數(shù)據(jù)表有疑問的地方先與財政、同級部門進行溝通并完善賬務核算，相關(guān)事項財務數(shù)據(jù)基本核對清楚再編報政府部門財務報告。為了減輕基層單位的工作量，新的操作指南設置了10　萬元的抵銷門檻，但我區(qū)10萬元以下的抵銷事項金額占全部抵銷事項金額的90%以上，如單位忽略10萬元以下的抵銷事項，將導致相關(guān)會計科目數(shù)據(jù)虛增明顯。因此，我區(qū)要求單位做到應抵盡抵，不受金額限制。另外，我區(qū)要求單位按照只減不增原則逐年消化短期內(nèi)不能核對清晰的歷史賬務。

四、完善區(qū)（縣）級政府財務報告編制的幾點建議

以權(quán)責發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)的政府綜合財務報告制度是公共財政管理領(lǐng)域的新生事物，與現(xiàn)有的預算管理、以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度有很大不同，不僅要轉(zhuǎn)變理念，還面臨資產(chǎn)負債管理、收支管理、會計技術(shù)等一系列問題，編制工作十分復雜艱巨。面對新的形勢和任務，全面開展政府財務報告編制，必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌推進制度建設、基礎(chǔ)管理、信息系統(tǒng)完善、人才隊伍培養(yǎng)等工作。

（一）樹立系統(tǒng)思維，充分銜接其他報表數(shù)據(jù)。

處理好政府財務報告和決算報告、國有資產(chǎn)年度報告的關(guān)系，推進政府財務報告數(shù)據(jù)、決算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)之間的充分銜接，做到信息互通、成果共享，形成工作合力，充分發(fā)揮“雙報告”模式全面清晰反映預算執(zhí)行信息和政府財務信息的作用。

（二）夯實基礎(chǔ)管理，提高財務管理水平。

充分發(fā)揮政府財務報告編制對財政、各部門和單位財務管理水平的牽動作用。促使部門和單位采取有效措施提升運行效率，降低運行成本，提高財務管理水平，對預算管理、資產(chǎn)和負債管理、績效管理等管理中的薄弱環(huán)節(jié)增強弱項，補齊短板。

（三）加強制度建設，推進高素質(zhì)會計人才儲備。

適時提升相關(guān)制度法律層次，建立健全政府會計核算和政府財務報告體系，推動建立政府財務報告審計和公開制度。創(chuàng)新培訓方式，在工作中加大對政府財務管理人才的培養(yǎng)力度，大力引進和儲備高素質(zhì)會計人才，不斷提高財務隊伍人員整體水平。

（四）完善信息系統(tǒng)，做好財務信息化建設工作。

依托預算管理一體化系統(tǒng)，與政府財務報告信息系統(tǒng)做好銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，充分發(fā)揮預算管理一體化系統(tǒng)對政府財務報告編制工作的支撐作用。向上級政府層層合并的過程中各類抵銷業(yè)務錯綜復雜，靠人工手動識別抵銷業(yè)務較為困難，借助預算管理一體化系統(tǒng)的不斷升級完善，在預算管理一體化系統(tǒng)對各項業(yè)務進行梳理和識別，為潛在的抵銷業(yè)務打上標簽，以便更方便地實現(xiàn)內(nèi)部、上下級事項的抵銷處理和合并政府財務報告的編制。