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湖南省寧鄉(xiāng)市財政局 石 林

近年來，以財政部頒布實施《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》 （財庫〔2016〕205號）、《政府采購需求管理辦法》 （財庫〔2021〕22號）等文件為標志，各地各部門普遍加強了政府采購的需求管理工作，政府采購逐漸從強調(diào)流程合法合規(guī)性的程序?qū)蛐?，向更加重視采購效果的結(jié)果導向型轉(zhuǎn)變，財政資金的利用效能得到顯著提高，對深化政府采購改革起到了重要的推動作用。然而，從實際情況看，政府采購需求管理工作仍相當普遍地存在短板，尤其對于信息化采購項目，由于存在信息化技術更新迭代快、信息化建設和應用人才不足等原因，采購需求管理工作相對而言更為復雜，因而更加暴露出很多亟待解決的具體問題。

一、當前信息化項目采購需求管理中存在的主要問題

財庫〔2016〕205號文件指出：“科學合理確定采購需求是加強政府采購源頭管理的重要內(nèi)容,是執(zhí)行政府采購預算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則的重要抓手,在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。”由此看出，加強需求管理對政府采購的重要性不言而喻。相對于其他項目，信息化建設項目往往更加需要重視需求管理，這是因為，很多信息化項目在建設之初并沒有現(xiàn)成的目標可以參照，即使有參照物，往往也要進行大量的個性化開發(fā)。如果在建設之前沒有明確的建設目標、技術方案和實施方案，采購過程中自然就存在大量的不確定性，在開工建設、履約驗收和實際運行等各個環(huán)節(jié)都容易產(chǎn)生矛盾，從而最終影響了項目應用效能，嚴重的甚至無法實現(xiàn)項目目的?？偟膩碚f，當前信息化采購項目在需求管理方面主要存在以下幾個問題：

（一）缺少科學的需求分析

政府采購招標文件或談判文件中“采購需求”一章，是對項目的具體描述，是整個政府采購文件中最具實質(zhì)性和重要性的章節(jié)。然而，很多信息化項目的采購文件中，尤其是在競爭性談判項目中，這一部分的內(nèi)容往往極其簡單粗放，缺少科學完整的需求分析。有的采購項目中，縱觀整個采購文件，竟看不出來采購人要建設的是個什么系統(tǒng)（除了從項目名稱進行猜測外），既無具體的技術路線和技術標準，也無法得知項目建成后要達到何種經(jīng)濟效益或社會效益，更找不到系統(tǒng)建成后的驗收標準。有的采購項目雖然對項目建設目標有簡單的描述，但缺少技術方案和實施方案，所謂采購需求就是一個簡單的設備清單。有的采購項目明明包含綜合布線工程，卻只在設備清單中列出了線纜長度，對線纜如何布放、布放的地點、布放要求沒有任何說明，更沒有布線圖、現(xiàn)場圖等顯然不可缺少的資料。有的采購項目明明包含安裝調(diào)試內(nèi)容，但設備清單卻只對各項性能指標進行簡單的描述，幾頁表格、上百種設備，缺少設備使用說明相關資料，仿佛就是一個純粹的貨物采購清單。更有甚者，有的信息化項目由于包含部分常規(guī)的工程建設內(nèi)容（如機房建設項目中的地面硬化、燈具、墻面裝飾等），整個項目居然被活生生按工程建設模板做成了工作量清單。

（二）未充分發(fā)揮競爭性談判采購方式的作用

實際工作中，大部分信息化項目因預算金額未達到公開招標數(shù)額標準，采用競爭性談判采購方式居多。從立法原意看，競爭性談判中的談判過程可以成為確定政府采購項目采購需求的有效手段。競爭性談判中，評審專家需要談判的內(nèi)容不僅僅是價格，更重要的是在“談判文件不能完整、明確列明采購需求”的情況下，對“由供應商提供最終設計方案或者解決方案”進行評審、推薦。不僅如此，評審專家在談判過程中，還可以憑借其技術優(yōu)勢、工作經(jīng)驗“根據(jù)談判文件和談判情況實質(zhì)性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款”，也就是說評審專家可以對采購人的采購需求進行一定程度上的修改。按照這一制度設計，競爭性談判應該是進一步明確項目采購需求的理想工具。

然而理想不等于現(xiàn)實。事實上，由于社會代理機構以及采購人認識層面、操作層面等方面的問題，在實際操作中，競爭性談判作為政府采購項目金額未達到公開招標標準時的一種主流采購手段，并未起到在“需求不完整、不明確的采購項目”中進一步確定采購需求的作用。

（三）采購需求在項目建設過程中變化大

采購文件缺乏明確具體采購需求的信息化項目，往往在建設過程中出現(xiàn)需求變化較大的現(xiàn)象。按政府采購工作要求，采購人在采購前期應當就采購需求進行充分的調(diào)研和論證，形成需求調(diào)查報告、需求規(guī)格說明書、合同文本審查意見書等文件（見表一：政府采購前期需求管理工作內(nèi)容表），再根據(jù)完整、明確、具體、文檔化的采購需求開展政府采購活動。如若缺少這些規(guī)范的文檔，僅在采購文件中對采購需求進行籠統(tǒng)的描述甚至完全沒有描述，則在項目采購實施過程中，客觀上由于信息化技術的快速發(fā)展、其他類似項目的建設和運行，主觀上由于采購人單位的人事調(diào)整、主要領導的思路變化等原因，采購人不斷調(diào)整采購需求的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

大量或大幅度的需求變化，導致信息化項目驗收時與采購初期的初衷相比已面目全非，不但中標人深受其苦，同時也違反了政府采購公平誠信的基本原則。如果由于需求的變化減少了項目投入和工作量，則對其他潛在中標人更是不公，有可能引起法律風險。顯然，需求不斷變化，投射到項目建設全過程，包括招標或談判、開工建設、履約驗收、售后服務各個環(huán)節(jié)，由于采購人在政府采購項目中天然的優(yōu)勢地位，以及中標人不可避免地存在說不清道不明（由于需求變化）的違約，容易成為腐敗滋生的溫床，不利于廉政建設，也有悖于政府采購的公平誠信原則。（見表1）

二、問題存在的主要原因

信息化采購項目需求管理方面存在的問題，不可否認其具有某些結(jié)構性、制度性因素，需要從深化改革入手才可能根本解決，但在當前法律和制度框架下，仍有必要探討其存在的其他原因，以求“躬身入局”，最大可能地解決當下的實際問題。

（一）采購人主體責任意識缺乏

從源頭上看，主要原因在于部分采購人對需求管理工作缺乏主體責任意識。有的單位領導仍舊不重程序、不尊重采購工作紀律，缺少全面預算思維，主意一來，馬上就要看到成果，又或者尚未思考成熟就催促項目上馬，客觀上導致有關需求管理的工作無法落實。有的單位沒有建立健全政府采購內(nèi)控制度，政府采購活動開展缺乏機制、無章可循，需求管理時有時無、隨意任性。有的單位對需求管理摞挑子、扔擔子，把采購需求有關工作“打包”交給代理公司負責，出了問題只作批評指示、不作調(diào)查研究，面對供應商咨詢則避而不答含含糊糊。有的單位需求管理滿足于走過場，自己對項目建設目標模糊不清、對項目現(xiàn)存資源底數(shù)不清、對擬采用的信息技術概念不清，對自己將要建設和運行的系統(tǒng)毫無主見。凡事組織專家論證，凡事以專家論證意見為準，而不結(jié)合工作實際加以研究判斷。更有甚者，有的單位直接將需求調(diào)查報告、采購需求報告、采購計劃文件編制等需求管理工作全部交給熟悉的供應商，采購單位不加以甄別研判便直接采用，由此制定的采購需求必然帶有明顯的定制偏向性，嚴重違反了政府采購法規(guī)紀律。

（二）信息化項目本身的特點所決定

有別于一般傳統(tǒng)的技術項目，信息化項目大量采用前沿技術，新理念、新構架、新產(chǎn)品層出不窮，更新?lián)Q代速度極快，有“用一美元所能買到的計算機性能，每隔18個月翻兩番”（摩爾定律）之說。因此，信息化項目具備建設周期短和生命周期也短的“雙短”特征。在此情況下，如果調(diào)研不充分、前瞻性不強，一個信息化項目幾年之內(nèi)可能就需要更新?lián)Q代，如果沒有較好地解決現(xiàn)實需求與主流技術之間的關系，建設周期稍長的信息化項目甚至有可能“建成即落后”“應用即淘汰”。

另一方面，大多數(shù)信息化項目具有單個項目資金投入較小、應用領域較單一的特點，在政府采購執(zhí)行過程中，管理上可能存在不夠嚴格規(guī)范的現(xiàn)象。同時，信息化項目還有很強的垂直管理特征，下級單位建設的信息化系統(tǒng)必須與上級實現(xiàn)“無縫對接”，因此，下級行政事業(yè)單位在開展信息化項目的需求分析時，必須要充分考慮與上級有關系統(tǒng)“不沖突、不重復、不落后”的“三不”原則。此外，相比其他類型的項目，信息化項目更加注重兼容性（向舊）和擴展性（向新），要重視和關注上線運行維護成本，還要投入一定比例的資金解決網(wǎng)絡安全問題等。

基于以上原因，信息化采購項目的需求管理需要更強的專業(yè)性和更高的辦事效率，而各采購單位普遍存在信息技術和項目管理專業(yè)人才都嚴重不足的情況，要求采購人自行做好需求管理工作確實有些勉為其難。

（三）對需求管理是一項專門技術的認識不足

目前不少采購單位對政府采購需求管理重視不夠，有一個很重要的原因是對需求管理本身的認識不足。在不少采購人看來，需求管理是人人皆會的工作，無非就是要完成某項業(yè)務，要編寫一個軟件、購買一些硬件，是業(yè)務部門和采購部門稍加溝通就能解決的事。事實上，需求分析和管理是一項專門技術，是組織、控制和文檔化需求的系統(tǒng)方法，是把現(xiàn)實問題反映到信息技術領域的數(shù)字化、模塊化的復雜過程。在政府采購前期，從軟件開發(fā)過程來看，至少存在需求獲取、需求分析和確認、編寫需求規(guī)格說明書（文檔化）、需求驗證四個階段和全過程的需求管理。其中需求獲取固然主要依賴業(yè)務方與采購方的交流溝通，而需求分析則至少包含以下工作：

1.繪制關聯(lián)圖，用于定義系統(tǒng)與系統(tǒng)外部實體間的邊界和接口的簡單模型；

2.創(chuàng)建開發(fā)原型；

3.分析可行性，在允許的成本、性能要求下，分析每項需求實施的可行性，明確每項需求實現(xiàn)相聯(lián)系的風險，包括與其它需求的沖突，涉及各類用戶的利益平衡，對外界因素的依賴和技術障礙；

4.確定需求優(yōu)先級：分析方法來確定使用實例、系統(tǒng)特性或單項需求實現(xiàn)的優(yōu)先級別，以優(yōu)先級為基礎確定產(chǎn)品將包括哪些特性或哪類需求；

5.為需求建立圖形分析模型；

6.編寫數(shù)據(jù)字典，以確保開發(fā)人員使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定義；

7.應用質(zhì)量功能調(diào)配，將系統(tǒng)特性、屬性與對客戶的重要性聯(lián)系起來。
限于篇幅，這里不對需求分析和需求管理作過多的介紹?？梢钥闯?，與信息化技術或其他工程技術一樣，需求管理也是專業(yè)性極強的技術工作，而大部分采購單位缺乏掌握需求管理技術的專業(yè)人才。

（四）競爭性談判未充分發(fā)揮明確采購需求的作用

正如前文所述，從制度設計看，競爭性談判本應成為解決采購需求問題的有利工具，但實際運用卻效果不佳。究其原因，筆者認為主要有以下三點：
1.代理機構及采購人人為簡化、異化競爭性談判程序。競爭性談判文件往往由代理機構結(jié)合網(wǎng)上同類項目的談判文件模仿編制，采購人再行確認，競爭性談判小組評審專家卻往往只是形式上確認談判文件，對其中的采購需求、驗收標準等內(nèi)容并未深度審查。其次，談判小組與單一供應商分別進行談判這一核心程序，本是進一步確定采購需求和合同條款的關鍵環(huán)節(jié)，而在現(xiàn)實情況中，往往由于響應供應商數(shù)量多、時間不夠等原因被粗暴省略，從而出現(xiàn)只是簡單翻看響應資料后便開始二輪報價的情況，沒有真正發(fā)揮競爭性談判的談判磋商作用。

2.如上文所述，無論是信息技術還是需求管理，都是一項專門的技術，需要有相當深厚的理論功底和豐富的實踐經(jīng)驗，才能真正成為這一領域的“專家”。根據(jù)目前的政府采購工作要求，有關專家在參加評審前，并不知道自己要參加的采購項目內(nèi)容，并未做充分的準備工作，在競爭性談判現(xiàn)場，要求評審專家在短時間內(nèi)對各供應商提出的方案做出正確判斷，或者對采購文件提出中肯實用的修改意見，從而使項目的需求表達達到科學合理的預定目標，這對專家的能力要求確實過高。目前財政部門對專家資格的考查偏重于政府采購法律法規(guī)方面，對專家的專業(yè)技術能力并無實質(zhì)性考查，在此情況下，要求隨機抽取的評審專家能在競爭性談判現(xiàn)場做出理想結(jié)論確實不易。

3.從評審專家的角度看，假如某專家確實具有信息化和需求管理方面足夠的專業(yè)知識，他也需要數(shù)小時甚至數(shù)天才能對一個采購項目提出真正科學合理的修改意見，而代理機構和采購人愿意付出的時間和費用極為有限，單從時間成本和經(jīng)濟效益方面看，大部分專家也不會愿意如此投入。

（五）采購項目履約驗收管理有待加強

從結(jié)果上看，采購需求管理工作之所以存在重視不足、工作不細、效果不佳的情況，一個重要原因便是采購項目的履約驗收要求不高、標準不嚴。很多信息化項目金額不是很大，屬于采取簡易驗收的方式，采購人自行驗收或組織專家驗收時，只要不是存在導致系統(tǒng)無法運行的重大問題，一般驗收都會予以通過。有的專家驗收時標準掌握較嚴，給出不合格結(jié)論，反而被視為另類，采購人或采購代理機構更偏向于不聘請此類專家項目驗收工作。從采購人角度看，往往也存在“過得去”的思想，不愿嚴格按采購合同和采購文件的約定“對每一項技術、服務、安全標準的履約情況進行確認。”此外，相關監(jiān)管部門對項目運行情況的監(jiān)管闕如，財政支出的績效管理和評價工作難以落實到位，則是造成采購單位履約驗收管理不嚴的重要外部因素。

三、加強信息化采購項目需求管理工作的建議

立足當前具體形勢和制度框架，筆者認為可以從以下幾方面著手，加強信息化采購項目的需求管理工作。

（一） 充分重視需求管理，壓實采購人主體責任

想要工作干得好，領導重視是關鍵。采購人和監(jiān)管部門應進一步貫徹落實《政府采購需求管理辦法》、財庫〔2016〕205號文件精神，更加重視需求管理工作，壓實采購人主體責任，逐級、逐部門建立健全需求管理相關制度。要針對需求管理工作的特點，細化工作任務，明確工作責任，制訂考核評價辦法，按政府采購法律法規(guī)，進一步細化和量化對政府采購項目的的考核評價。要嚴格追責問責，尤其對由于需求管理工作缺失或重大失誤導致項目目的不能實現(xiàn)或造成重大損失的，一定要責任追究到人、處分措施到位，并以負面典型開展宣傳教育，使參與政府采購的單位和人員都提高認識，知敬畏而存戒懼，真心實意、千方百計做好政府采購需求管理工作。

（二）突破專業(yè)技術瓶頸，重視需求調(diào)查分析

從目前的規(guī)定看，對政府采購各個環(huán)節(jié)的管理，更主要的是以采購金額大小作為劃分的依據(jù)。筆者認為，從需求管理的角度看，除了金額以外，還需要以技術復雜程度作為一個附加的劃分依據(jù)。例如，對采購需求完整、明確的項目，可以按金額大小分別采用公開招標、競爭性談判等方式采購，而對采購需求不完整、不明確的信息化項目，可以按以下方式分別處理：

1.采購預算金額達到公開招標標準的，應當對采購需求獲取和分析、管理本身進行采購，聘請專業(yè)機構和專業(yè)人士進行采購項目的采購需求分析和制定，之后再根據(jù)采購所得成果（即需求分析報告、需求規(guī)格說明書等），對信息化項目進行公開招標。

2.采購金額未達到公開招標標準，且采購需求基本完整、明確，在競爭性談判過程通過修改完善可以達到預期目標的，采用競爭性談判、競爭性磋商等方式進行采購，但要嚴格監(jiān)管，進行實質(zhì)的談判和磋商過程。

3.采購金額未達到公開招標標準，且采購需求完整、明確程度低，通過競爭性談判難以達到對采購需求完善補充要求的，同樣應當首先對采購需求獲取和分析、管理本身進行采購，之后再根據(jù)采購所得成果開展相應的信息化項目采購活動。

4.禁止將采購需求不完整明確的信息化項目委托給不具有專業(yè)技術水平的代理機構代為制作需求文件，絕對禁止將采購需求相關工作委托給潛在供應商代為處理的情況。

（三）充分發(fā)揮競爭性談判、磋商等在需求管理中的作用

要真正發(fā)揮競爭性談判、磋商在加強需求管理工作中的作用，可以從下三個方面入手：

1.　強化競爭性談判的流程監(jiān)管。一方面，將競爭性談判小組參與制定、確認談判文件的環(huán)節(jié)落到實處，發(fā)揮評審專家的專業(yè)作用，確保談判文件既滿足采購實際需要，又符合專業(yè)要求。另一方面，談判小組與單一供應商進行談判的環(huán)節(jié)不可或缺，特別是對于“不能完整、明確列明采購需求，需要由供應商提供最終設計方案或者解決方案的”的項目，經(jīng)過充分的談判磋商后，談判小組再推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案，要求其提交最后報價，由此達到進一步明確采購需求和確定設計方案的目的。

2.　進一步完善評審專家遴選辦法?？梢愿鶕?jù)采購項目具體情況，結(jié)合日常工作實際，由采購人、代理機構選取合適的相關領域?qū)I(yè)人士擔任評審專家，政府采購監(jiān)管部門進行監(jiān)管。讓評審專家在采購過程中真正能夠?qū)椖刻岢鰧嵸|(zhì)性、建設性的意見，選擇確定科學、全面、先進的技術方案和建設方案。

3.充分發(fā)揮評審專家的專業(yè)作用。一個采購項目的評審專家確定后，采購人或代理機構可以將該項目的相關資料先發(fā)給專家審閱，召集專家小組召開預備會議，采購人先行向?qū)＜倚〗M介紹項目的預期目標、金額預算和建設要求等情況，評審小組在充分了解項目情況和準備充足的情況下，對競爭性談判等文件予以修改確認，最后再開展競爭性談判流程，與供應商分別進行談判。同時，要適當增加談判專家工作費用，使之與專家的專業(yè)水平、時間付出等因素相匹配，使相關專家能夠積極參與此類復雜耗時的政府采購項目。

（四）強化采購項目履約驗收

采購項目的履約驗收管理是保證采購質(zhì)量，開展績效評價，形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。在確定項目采購需求時，應同時制定與需求相對應、與采購目的相協(xié)調(diào)的驗收方案。項目完成后，嚴格按照采購文件確定的技術指標或服務要求組織驗收工作，出具規(guī)范完整的驗收報告，落實采購活動的結(jié)果管理。

當然，上述部分建議必然對現(xiàn)有采購流程造成較大影響，為此，一方面要加強專家管理，進一步完善獎懲機制，另一方面也需要監(jiān)管部門強化對競爭性談判等采購方式的監(jiān)管，從而實現(xiàn)采購效益與公平兩者之間的均衡兼顧。