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  編者按：《財(cái)政部關(guān)于開展2022年度政府部門財(cái)務(wù)報告編報工作的通知》 《財(cái)政部關(guān)于開展2022年度政府綜合財(cái)務(wù)報告編報工作的通知》 （合并簡稱為《通知》）近期發(fā)布。這意味著，2022年度政府財(cái)務(wù)報告編報工作正式啟動。與以往相比，《通知》內(nèi)容有哪些主要變化？2022年度政府財(cái)務(wù)報告編報工作面臨哪些新情況、新挑戰(zhàn)？各方主體應(yīng)如何發(fā)力持續(xù)提升政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量？本報特邀多位財(cái)政部政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會咨詢專家答疑解惑、建言獻(xiàn)策。

多處變化值得關(guān)注

為扎實(shí)有序開展政府財(cái)務(wù)報告編報工作，《通知》強(qiáng)調(diào)多個方面。

其一，《通知》提出，要全面學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的決策部署……“這是從更高站位明確了政府財(cái)務(wù)報告的定位，明確了政府財(cái)務(wù)報告編報工作的歷史責(zé)任和最高目標(biāo)。”中國人民大學(xué)財(cái)務(wù)處副處長武雷表示。

南京審計(jì)大學(xué)會計(jì)學(xué)院副院長、教授潘俊介紹稱，黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，這要求實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，將所有政府收支納入控制范圍，全面規(guī)范政府的收支行為。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報告全面反映各級政府所掌控資源、負(fù)債情況和費(fèi)用信息，在全面貫徹實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

其二，針對政府綜合財(cái)務(wù)報告編報工作，《通知》強(qiáng)調(diào)規(guī)范日常管理，夯實(shí)編制基礎(chǔ)，要求“嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政總會計(jì)制度”。

致同會計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）深圳分所合伙人王芳告訴《中國會計(jì)報》記者，政府財(cái)務(wù)報告編制操作指南預(yù)期將根據(jù)財(cái)政部新修訂發(fā)布的財(cái)政總會計(jì)制度進(jìn)行完善，該要求旨在為后續(xù)相關(guān)政策的修訂及落地實(shí)施打好基礎(chǔ)。

針對政府部門財(cái)務(wù)報告編報工作，《通知》強(qiáng)調(diào)狠抓基礎(chǔ)管理，做好數(shù)據(jù)銜接，提出“優(yōu)化管理流程，進(jìn)一步做好政府部門財(cái)務(wù)報告與部門決算、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告之間的數(shù)據(jù)銜接”。

對此，華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院財(cái)務(wù)處副處長戴小吉吉表示，部門決算報告雖然以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制，與政府財(cái)務(wù)報告是兩套不同報表體系，但部門決算報告含有部分資產(chǎn)負(fù)債表的相關(guān)信息，如“財(cái)決附01表”中包括一些資產(chǎn)信息和負(fù)債信息，是作為決算的參考數(shù)據(jù)填列，與其他數(shù)據(jù)沒有關(guān)聯(lián)性，如果填錯不易被發(fā)現(xiàn)，因此要特別注意相關(guān)信息的銜接。“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告里包含的資產(chǎn)負(fù)債表與政府財(cái)務(wù)報告的資產(chǎn)負(fù)債表格式基本一致，但由于部分單位兩套報表填報的部門和時間不同，經(jīng)常發(fā)生不一致的情況，導(dǎo)致財(cái)政部門無法準(zhǔn)確掌握單位的真實(shí)情況。”戴小吉吉補(bǔ)充道。

其三，《通知》提出注重分析利用，挖掘數(shù)據(jù)價值。武雷認(rèn)為，應(yīng)重視報告結(jié)果的分析應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)挖掘發(fā)現(xiàn)問題、規(guī)范管理、提升治理。同時，需要重點(diǎn)關(guān)注政府財(cái)務(wù)報告相關(guān)數(shù)據(jù)反映出的情況和問題，在利用有效數(shù)據(jù)為政府決策提供支撐的同時，要及時發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)管理中的漏洞與不足，提升治理能力。“《通知》提出研究完善分析指標(biāo)體系，并探索界定合理指標(biāo)區(qū)間。對比往年來看，本年度的目標(biāo)定位是建立可供參考的分析指標(biāo)區(qū)間，這是非常值得期待的。”王芳表示，這是對各地在歷年編報過程中反饋的關(guān)于分析參考指標(biāo)需求的回應(yīng)，能夠?yàn)楦鞯刎?cái)政部門在綜合評價本地區(qū)財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況時提供基準(zhǔn)。

此外，《通知》在報告樣式中對政府和部門財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況提出細(xì)化的分析要求，并列出相應(yīng)指標(biāo)。“這是對2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》中‘建立健全政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系’內(nèi)容的進(jìn)一步深化。相信在不斷探索的過程中，政府財(cái)務(wù)報告分析指標(biāo)體系將有望正式發(fā)布。”西安理工大學(xué)財(cái)務(wù)處副處長韓俊仕說。

其四，《通知》要求完善系統(tǒng)建設(shè)，提高支撐能力。在潘俊看來，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享及系統(tǒng)整合并予以細(xì)化，是提升政府財(cái)務(wù)報告的編制效率與質(zhì)量的有效舉措。

韓俊仕認(rèn)為，“嚴(yán)格按照預(yù)算管理一體化規(guī)范、系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政府財(cái)務(wù)報告管理系統(tǒng)地方整合實(shí)施方案要求，加快推進(jìn)系統(tǒng)整合”以及“使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行編報”的要求將政府財(cái)務(wù)報告與預(yù)算一體化統(tǒng)籌考慮，形成合力。

他進(jìn)一步表示，相較以往，《通知》不再提及“抵銷閾值10萬元”這一概念。究其原因，應(yīng)該是隨著預(yù)算一體化系統(tǒng)的上線，抵銷將越來越方便，故不再強(qiáng)調(diào)抵銷閾值。

為著力提升政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量，《通知》新增多項(xiàng)要求。

在編制時限方面，雖然上報時間仍然為5月底，但《通知》要求“有關(guān)中央預(yù)算單位應(yīng)于2023年4月底前完成部門間對賬”。

戴小吉吉表示，這一新要求給中央預(yù)算單位之間對賬明確劃定了一條日期截止線，避免出現(xiàn)部分單位對賬較晚影響其它單位工作進(jìn)度，進(jìn)而影響整體編報質(zhì)量的情況。

在報告樣式方面，《通知》增加導(dǎo)言部分，概述政府財(cái)務(wù)報告的編制依據(jù)、編制基礎(chǔ)、主要內(nèi)容、合并范圍和方法，對本年度財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況等進(jìn)行簡要介紹。

“對政府財(cái)務(wù)報告整體進(jìn)行概述能夠方便報告使用者快速了解政府財(cái)務(wù)報告的關(guān)鍵信息。”王芳說。

在報表內(nèi)容方面，韓俊仕告訴記者，隨著國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會正式發(fā)布《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》 國家標(biāo)準(zhǔn) （GB/T　14885-2022），資產(chǎn)分類不再區(qū)分“通用設(shè)備”和“專用設(shè)備”，而是統(tǒng)一整合為“設(shè)備”門類。在編報過程中，除了關(guān)注資產(chǎn)類別的調(diào)整之外，還應(yīng)關(guān)注固定資產(chǎn)入賬價值的調(diào)整。

此外，多名專家關(guān)注到了有關(guān)對賬抵銷的要求。其主要變化是根據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第4號》的要求，增加政府部門內(nèi)部特殊情況抵銷事項(xiàng)。在各單位充分對賬、會計(jì)處理正確的前提下，部門合并主體對于按照《政府部門財(cái)務(wù)報告編制操作指南（試行）》規(guī)定未能進(jìn)行抵銷處理，且不屬于規(guī)定的不抵銷事項(xiàng)，可以直接按照內(nèi)部業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的金額編制抵銷分錄。同時，在附注中需要披露解釋中規(guī)定的特殊情況抵銷事項(xiàng)的報表項(xiàng)目及金額。

聚焦典型問題應(yīng)對新挑戰(zhàn)

在采訪中，各位專家針對政府財(cái)務(wù)報告編制過程中普遍存在的問題，以及可能面臨的新情況進(jìn)行了分析。

在武雷看來，政府財(cái)務(wù)報告主體數(shù)據(jù)庫不夠完整、尚需規(guī)范。受縱向行政管理和橫向地區(qū)劃分的限制，不同省份、不同部門、不同地區(qū)在庫的單位編碼、單位名稱不夠統(tǒng)一，選擇單位存在難度，不利于相互抵銷。

“對于同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，在進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量時雙方確認(rèn)不同步，權(quán)責(zé)發(fā)生制核算缺乏業(yè)務(wù)部門提供的支撐材料，且不少基層財(cái)務(wù)人員對于權(quán)責(zé)發(fā)生制的理解不到位，導(dǎo)致抵銷難度增加，無法實(shí)現(xiàn)‘應(yīng)抵盡抵’。”武雷說，隨著財(cái)政總會計(jì)制度和政府會計(jì)準(zhǔn)則制度的全面深入實(shí)施，會計(jì)核算將愈加規(guī)范、準(zhǔn)確，抵銷基礎(chǔ)將不斷夯實(shí)。

韓俊仕認(rèn)為，提升抵銷水平是提高政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量的關(guān)鍵。但現(xiàn)實(shí)中，該項(xiàng)工作主要存在三點(diǎn)問題。

一是基層單位對賬抵銷工作很難有效落實(shí)開展，收支關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系不能完全列示到對賬單位。即使在編制系統(tǒng)中發(fā)布抵銷消息，若對方單位沒有發(fā)布且無法及時取得聯(lián)系，最后只能調(diào)整至其他收入中。

二是政府財(cái)務(wù)報告原先是一個獨(dú)立的系統(tǒng)，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性審核不夠，財(cái)務(wù)報告數(shù)據(jù)與賬務(wù)數(shù)據(jù)“兩張皮”，固定資產(chǎn)原值、折舊與資產(chǎn)系統(tǒng)不一致，無形資產(chǎn)原值、攤銷與資產(chǎn)系統(tǒng)不一致。此外，部分單位存在為通過財(cái)務(wù)報告審核，應(yīng)抵銷的事項(xiàng)不反映、可能故意隱瞞等情況。

三是從目前的編制內(nèi)容來看，政府財(cái)務(wù)報告更多的是滿足相關(guān)部門使用，單位自身的財(cái)務(wù)報告由于被各種事項(xiàng)抵銷，無法全面反映單位真實(shí)財(cái)務(wù)狀況。因此，在單位內(nèi)部，編報工作被認(rèn)為難以滿足管理決策的需要，難以為成本核算提供較為有效的信息，單位自身重視程度不足。“2022年度政府財(cái)務(wù)報告的編報工作從預(yù)算一體化系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)，雖然可以有效提高編制質(zhì)量，但可能會相應(yīng)增加編制過程中抵銷的難度。對于部門內(nèi)部單位，可以通過強(qiáng)制行政手段，實(shí)現(xiàn)‘應(yīng)抵盡抵’，但部門外部單位之間的抵銷將會面臨較大難題。”韓俊仕說。“經(jīng)過多年實(shí)踐，政府財(cái)務(wù)報告編報的信息完整性、規(guī)范性有所增強(qiáng)，數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系也更為清晰，但仍存在一些共性問題。”潘俊分析稱。

首先是相關(guān)問題的解釋不充分。對于某些需要闡釋的科目，如占比或變動較大、出現(xiàn)負(fù)數(shù)的科目，較少單位能夠做到披露相關(guān)說明，導(dǎo)致信息的可信度及使用價值大打折扣。

其次是資產(chǎn)反映不充分。主要體現(xiàn)在，一是在無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、保障性住房等方面信息披露不足；二是存在應(yīng)收應(yīng)付款掛賬金額較高的現(xiàn)象，且在下級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往集中體現(xiàn)在“其他應(yīng)收款”“其他應(yīng)付款”這類科目，同時存在未計(jì)提壞賬準(zhǔn)備的情況；三是在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)不及時，未能很好執(zhí)行《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》和相關(guān)制度的規(guī)定；四是由于擔(dān)保、訴訟、承諾等原因形成的預(yù)計(jì)負(fù)債、或有負(fù)債未能在政府財(cái)報中進(jìn)行表內(nèi)列示或表外披露。

再其次是表間數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系存在問題。主要體現(xiàn)在，一是部分行政區(qū)及部門在資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目固定資產(chǎn)減少、長期股權(quán)投資核銷的情況下，收入費(fèi)用表“資產(chǎn)處置費(fèi)用”為零；二是資產(chǎn)負(fù)債表存在長短期借款時，收入費(fèi)用表中“財(cái)務(wù)費(fèi)用”或“其他費(fèi)用”列示為零；三是資產(chǎn)負(fù)債表中填列了固定資產(chǎn)累計(jì)折舊、無形資產(chǎn)累計(jì)攤銷，但與收入費(fèi)用表中相關(guān)的費(fèi)用數(shù)據(jù)存在沖突。

最后是各單位之間數(shù)據(jù)可比性仍需進(jìn)一步提高。各單位之間存在核算口徑、填列規(guī)范不統(tǒng)一，可比性不高的現(xiàn)象。例如，補(bǔ)提以前年度的固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用，有的單位按要求全額沖減累計(jì)盈余，而有的單位直接計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。“2022年度的編報工作將面臨一些新情況、新挑戰(zhàn)。”潘俊表示，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在一定程度上回暖，政府經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量預(yù)期有所上升，工作重心有所調(diào)整，政府收入支出結(jié)構(gòu)相應(yīng)產(chǎn)生變化。隨著政府采購、轉(zhuǎn)移支付和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)的逐步豐富，財(cái)務(wù)工作量以及復(fù)雜程度都會在一定程度上增加。

此外，隨著政府會計(jì)改革的持續(xù)推進(jìn)，亟待攻克的都是難度較大、存在時間較長的問題，需要較強(qiáng)的專業(yè)勝任能力以及全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，才能夠持續(xù)推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量提升。

多管齊下推進(jìn)編報提質(zhì)定型

“政府財(cái)務(wù)報告制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要實(shí)現(xiàn)從初步建成轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)、提質(zhì)定型。”潘俊說，首先要強(qiáng)化會計(jì)基礎(chǔ)，優(yōu)化完善人員、組織、流程、信息系統(tǒng)等方面，保證編制數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。

一方面，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入要求財(cái)務(wù)工作進(jìn)一步精益化，原則上需要更多更專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，但相關(guān)部門短時間內(nèi)無法大規(guī)模增加人員數(shù)量。在此情況下，加強(qiáng)財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)習(xí)與交流從而提高操作準(zhǔn)確性，進(jìn)行合理的職責(zé)劃分并形成相互制約與印證尤為重要?？山挝粫?jì)核算賬務(wù)分組核查機(jī)制，控制時間節(jié)點(diǎn)，將責(zé)任落實(shí)到各組個人。同時，對下一階段會計(jì)核算中需要優(yōu)化的重點(diǎn)工作進(jìn)行專題研究與人員投入。

另一方面，政府財(cái)務(wù)報告的數(shù)據(jù)通過層層匯總合并得到，基層數(shù)據(jù)質(zhì)量決定了政府財(cái)務(wù)報告的整體質(zhì)量。對于參與編制的基層單位來說，要重點(diǎn)加強(qiáng)對該項(xiàng)工作的重視程度，通過保證相關(guān)憑證的完整性、及時進(jìn)行數(shù)據(jù)間的核對復(fù)查等方式，切實(shí)保證編制過程的規(guī)范性以及數(shù)據(jù)的真實(shí)完整性。

此外，潘俊表示：“提高政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量并不局限于會計(jì)問題，還需要從財(cái)政體制和公共治理層面深入思考，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)全局協(xié)調(diào)。”

一是從決策層面，需要將政府財(cái)務(wù)報告編制嵌入到整個財(cái)政體制大環(huán)境中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。政府財(cái)務(wù)報告應(yīng)圍繞財(cái)政體制改革目標(biāo)，未來爭取做到列示政府運(yùn)行成本和自然資源資產(chǎn)，銜接中長期預(yù)算規(guī)劃等，切實(shí)發(fā)揮雙體系政府會計(jì)的優(yōu)越性。

二是需要從公共治理層面，挖掘影響編制的根源性問題。

潘俊舉例說：“政府資產(chǎn)填列中出現(xiàn)的問題，往往不是出在會計(jì)核算上，而是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理意識不強(qiáng)、資產(chǎn)管理內(nèi)控制度不健全，且缺乏必要監(jiān)督，從而存在多頭管理、無人對資源的價值管理負(fù)責(zé)等癥結(jié)。只有理清公共管理方面的根源問題，方能破解實(shí)踐難題。”

為進(jìn)一步提高政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量，韓俊仕從五個方面提出相關(guān)建議。
一是加快預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)，通過預(yù)算一體化系統(tǒng)編制政府財(cái)務(wù)報告，有效保證部門決算與賬務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)年報與資產(chǎn)數(shù)據(jù)、預(yù)算一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)與賬務(wù)數(shù)據(jù)等同類數(shù)據(jù)的一致性。

二是相較于部門決算報告，政府財(cái)務(wù)報告編報工作開展年限較短，人員編制水平和重視程度有待提升，許多報表只能按照模板簡單填列，更深層次的支撐管理決策很難有效開展，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)。

三是基層單位應(yīng)加強(qiáng)會計(jì)核算管理，夯實(shí)編報基礎(chǔ)。例如，在賬務(wù)上通過輔助賬核算，區(qū)分“部門內(nèi)部單位”“部門以外的同級政府單位”“部門以外的非同級政府單位”“其他單位”輔助核算對象，提高編報基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

對此，武雷同樣建議，從單位政府財(cái)務(wù)報告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)抓起，深入分析政府財(cái)務(wù)報告各項(xiàng)目的核算要求，確定相關(guān)管理環(huán)節(jié)的流程和應(yīng)當(dāng)形成的數(shù)據(jù)資源。形成政府財(cái)務(wù)報告主體庫，全面、完整、及時、準(zhǔn)確體現(xiàn)財(cái)報年度相關(guān)主體相互的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，爭取做到不重不漏。

四是財(cái)政部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)納入編報范圍的單位相互抵銷業(yè)務(wù)事項(xiàng)，降低部門和基層單位編報難度。

五是關(guān)注列入“其他單位”的明細(xì)，避免出現(xiàn)基層單位為減輕工作量，有意將抵銷事項(xiàng)隱瞞的情況。

戴小吉吉則強(qiáng)調(diào)了信息化建設(shè)的重要性。她認(rèn)為，若沒有信息系統(tǒng)支持，政府財(cái)務(wù)報告的信息質(zhì)量將無法得到保證。因此，加強(qiáng)對資產(chǎn)管理系統(tǒng)、物資管理系統(tǒng)、醫(yī)療信息系統(tǒng)和資源管理系統(tǒng)等信息系統(tǒng)的升級改造至關(guān)重要。“相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對政府財(cái)務(wù)報告編制的考核，提升整體編報水平。及時更新內(nèi)部單位名單，便于單位在日常會計(jì)核算中做好基礎(chǔ)工作，為抵銷工作打好基礎(chǔ)；編制主體要狠抓基礎(chǔ)管理，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)會計(jì)制度，從規(guī)范會計(jì)核算、加強(qiáng)日常對賬、定期清查資產(chǎn)負(fù)債、優(yōu)化編制機(jī)制等方面著手，細(xì)化管理要求，明確職責(zé)分工。”戴小吉吉補(bǔ)充道。“政府財(cái)務(wù)報告編制質(zhì)量的提高需要多方持續(xù)發(fā)力。”王芳表示，各編報單位應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任，由單位負(fù)責(zé)人牽頭落實(shí)；主管部門應(yīng)加強(qiáng)審核把關(guān)，如通過財(cái)務(wù)報告內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題并及時解決；財(cái)政部門應(yīng)通過通報點(diǎn)名、對政府會計(jì)質(zhì)量展開專項(xiàng)檢查等方式加強(qiáng)監(jiān)督審核；審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)審計(jì)范圍。
(來源：《中國會計(jì)報》3月17日14版)