文 ／ 余一翔
淳安縣位于浙江省西部，地處錢塘江上游，是浙江省的重要生態(tài)功能區(qū)?？h域面積664萬(wàn)畝，其中林業(yè)用地面積538萬(wàn)畝，森林覆蓋率73.9%。林業(yè)在全縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有十分重要的地位，也是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。2001年被列為“國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)”，91萬(wàn)畝國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助，2004年重新區(qū)劃界定生態(tài)公益林216.8542萬(wàn)畝，其中享受國(guó)家及省補(bǔ)助的生態(tài)公益林193.8425萬(wàn)畝、市級(jí)的生態(tài)公益林23萬(wàn)畝。公益林面積占林業(yè)用地面積40.3%，是浙江省生態(tài)公益林面積最大的縣。
2007年，根據(jù)補(bǔ)助政策(省級(jí)以上公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)12元/畝、市級(jí)6元/畝)，淳安縣公益林資金達(dá)2400余萬(wàn)元。2400多萬(wàn)元的支農(nóng)資金對(duì)于欠發(fā)達(dá)的淳安縣來(lái)說(shuō)是一筆較大的資金，如何規(guī)范資金使用是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。通過(guò)歷年來(lái)公益林建設(shè)補(bǔ)償資金的使用和管理實(shí)踐，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但在使用和管理過(guò)程中仍然存在一些不足，如：村級(jí)財(cái)務(wù)做賬不及時(shí)、賬務(wù)處理不規(guī)范，資金未按規(guī)定使用，補(bǔ)助資金直接被信用社扣款等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題的存在，如何嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林資金管理的有關(guān)規(guī)定，建立健全生態(tài)公益林資金使用與管理的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)資金管理與會(huì)計(jì)核算，進(jìn)一步鞏固生態(tài)公益林建設(shè)成果，不僅關(guān)系到廣大林農(nóng)的切身利益，關(guān)系到生態(tài)公益林建設(shè)成效，也會(huì)影響國(guó)家生態(tài)公益林資金使用的安全、資金完整運(yùn)行程度及生態(tài)公益林建設(shè)工程有序、規(guī)范、健康地進(jìn)行。
一、 生態(tài)公益林資金使用管理中存在的問(wèn)題及其原因
根據(jù)生態(tài)公益林資金管理的相關(guān)辦法，生態(tài)公益林資金主要由林權(quán)單位的損失性補(bǔ)償、護(hù)林員工資、公益林建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及管理費(fèi)用等四類組成。其中損失性補(bǔ)償資金及護(hù)林員管護(hù)工資每年在2000萬(wàn)元以上，占生態(tài)公益林資金的80%以上。這部分資金的使用與管理問(wèn)題也尤為突出：
1.損失性補(bǔ)償基金使用管理中的問(wèn)題
①財(cái)務(wù)報(bào)賬、入賬不及時(shí)
淳安縣各村的村級(jí)會(huì)計(jì)賬基本是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村賬代理中心代管。由于一些村到代理中心報(bào)賬不及時(shí)，有的半年都不到代理中心報(bào)賬，致使許多資金使用未能及時(shí)入賬，從而產(chǎn)生村級(jí)組織賬中而未能及時(shí)反應(yīng)支出，造成大量資金“停留”在賬面的現(xiàn)象。
② 村級(jí)賬務(wù)處理不規(guī)范
有一部分村級(jí)集體對(duì)公益林損失性補(bǔ)償資金收款時(shí)的賬務(wù)處理未能在縣財(cái)政規(guī)定的“專項(xiàng)應(yīng)付款-森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”科目核算，而是在“其他收入”、“內(nèi)部往來(lái)”、“補(bǔ)助收入”等其他科目核算，未能做到專款專用、專戶核算的要求。從賬面上看，未能如實(shí)反應(yīng)專項(xiàng)支出，而是存在平賬問(wèn)題。
③國(guó)有林場(chǎng)未按規(guī)定用途支出
按《淳安縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的使用管理辦法》規(guī)定，國(guó)有單位損失性補(bǔ)助應(yīng)主要用于公益林的苗木補(bǔ)植、整地、林木撫育等方面的支出。而在實(shí)際操作中，一大塊資金卻列支了護(hù)林員的工資性支出，違反了國(guó)家、省、縣的相關(guān)規(guī)定。
④個(gè)別村損失性補(bǔ)助資金直接用于還款
由于淳安縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)對(duì)信用聯(lián)盟貸款的依賴程度較高，個(gè)別村的損失性補(bǔ)助資金由縣專戶下?lián)艿酱寮?jí)賬戶中后，即被當(dāng)?shù)匦庞蒙缈劭钣糜谶€貸。為了防止因銀行貸款被扣款，個(gè)別單位將補(bǔ)償基金分次劃入了與其相關(guān)聯(lián)的單位賬戶，存在轉(zhuǎn)移資金的不規(guī)范行為。
⑤村級(jí)銀行存款使用私人賬號(hào)
按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管員將有關(guān)林權(quán)單位的賬號(hào)上報(bào)至縣財(cái)政，縣財(cái)政憑上報(bào)的賬號(hào)直接將生態(tài)公益林補(bǔ)償資金撥款至林權(quán)單位。2005年，由于是村級(jí)換屆年，而作為林權(quán)單位的村級(jí)賬號(hào)存在存折戶等原因，上報(bào)的林權(quán)單位賬號(hào)使用了原村干部的私人賬號(hào)，為村級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的安全性帶來(lái)隱患。
⑥村級(jí)組織資金使用程序不到位
由于淳安縣是欠發(fā)達(dá)縣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織收入較少，集體的生態(tài)公益林損失性補(bǔ)償基金成為其主要資金來(lái)源。村經(jīng)濟(jì)組織用這部分資金為村民支付農(nóng)村醫(yī)療統(tǒng)籌等公益性支出時(shí)，存在未經(jīng)村民代表會(huì)通過(guò)和未辦理村民簽領(lǐng)手續(xù)等現(xiàn)象。
2.護(hù)林員工資使用管理中的問(wèn)題
根據(jù)生態(tài)公益林管護(hù)的需要，2004年淳安縣在轄區(qū)范圍內(nèi)招聘了1200余名巡山護(hù)林員，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的巡山護(hù)林員管理和考核辦法。這支隊(duì)伍的成立對(duì)淳安縣森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救起到了決定性的作用，淳安縣森林火災(zāi)發(fā)生率近幾年一直處于全省最低。目前生態(tài)公益林資金中護(hù)林員工資額度有500余萬(wàn)元，主要由省以上補(bǔ)助的480萬(wàn)元及杭州市補(bǔ)助的23萬(wàn)元組成。這部分資金在2008年以前主要由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國(guó)有單位監(jiān)管，并組織發(fā)放至護(hù)林員的工資卡。通過(guò)近兩年的使用和管理來(lái)看，主要存在以下幾方面的問(wèn)題：
①工資的賬務(wù)處理不正確
根據(jù)淳安縣有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金使用管理實(shí)施細(xì)則規(guī)定：護(hù)林員工資必須設(shè)置“暫存款-公益林護(hù)林員工資”科目進(jìn)行核算。但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)將護(hù)林員工資歸在“暫存款－林業(yè)資金”科目，將生態(tài)公益林專項(xiàng)資金與其他林業(yè)資金混在一起使用，沒(méi)能做到專用科目核算的要求。
②工資發(fā)放不及時(shí)、不規(guī)范
淳安縣護(hù)林員工資每年根據(jù)考核分別在年中、年底發(fā)放。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核不及時(shí)，致使護(hù)林員工資不能及時(shí)發(fā)放，存在拖欠護(hù)林員工資的現(xiàn)象。
根據(jù)《淳安縣重點(diǎn)公益林建設(shè)及補(bǔ)償基金使用管理實(shí)施細(xì)則》和相關(guān)文件規(guī)定，護(hù)林員工資管理必須建立工資卡，并要求將考核后的護(hù)林員工資及時(shí)發(fā)到各護(hù)林員的工資卡。而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在用現(xiàn)金直接發(fā)放護(hù)林員工資的現(xiàn)象。
③工資分配不當(dāng)
縣財(cái)政和林業(yè)局要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)護(hù)林員工資標(biāo)準(zhǔn)的制定要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的年人均收入狀況。淳安縣是一個(gè)山區(qū)縣，農(nóng)民年人均收入為4800余元。但從生態(tài)公益林資金使用檢查結(jié)果來(lái)看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的護(hù)林員在管理維護(hù)公益林的面積相差不多的條件下，工資標(biāo)準(zhǔn)低則1500元、高則8000多元，存在分配不當(dāng)現(xiàn)象。
產(chǎn)生上述公益林資金使用管理中問(wèn)題的主要原因，一是從國(guó)家到地方各級(jí)對(duì)生態(tài)公益林資金核算缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求。二是資金管理部門對(duì)生態(tài)公益林資金的性質(zhì)及其使用途徑等宣傳沒(méi)有到位，使用部門在理解或認(rèn)識(shí)上存在偏差。三是相關(guān)管理部門在制度的執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)管力度不夠，管理不到位，導(dǎo)致不規(guī)范行為未得到及時(shí)的制約。
二、加強(qiáng)生態(tài)公益林資金管理的對(duì)策與建議
針對(duì)以上存在的問(wèn)題，結(jié)合淳安縣作為山區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的現(xiàn)狀，筆者提出以下幾點(diǎn)建議與對(duì)策：
1.進(jìn)一步明確會(huì)計(jì)賬務(wù)處理規(guī)定
《淳安縣重點(diǎn)公益林建設(shè)及補(bǔ)償基金使用管理實(shí)施細(xì)則》中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體會(huì)計(jì)賬中設(shè)置“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”科目，并按公益林補(bǔ)償基金規(guī)定用途設(shè)置明細(xì)科目，用于核算森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。鑒于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體及國(guó)有單位對(duì)該項(xiàng)資金理解不一的情況，應(yīng)對(duì)有關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步的明確。
建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在“暫存款”科目下設(shè)置“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”明細(xì)科目，以反映該項(xiàng)資金的收、支、存情況。建議村集體在“專項(xiàng)應(yīng)付款”科目下設(shè)置“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”明細(xì)科目，以核算該項(xiàng)資金的收、支、存情況；同時(shí)在明細(xì)賬中按照資金的具體用途，如：“兼職護(hù)林員工資”、“林業(yè)建設(shè)”、“村集體公益事業(yè)建設(shè)”等明細(xì)科目進(jìn)行分類核算。建議國(guó)有林場(chǎng)等國(guó)有單位按規(guī)定在專戶的基礎(chǔ)上，實(shí)行專賬核算。設(shè)置“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金收入”、“其他收入”兩個(gè)收入類一級(jí)科目和“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金支出”、“其他支出”兩個(gè)支出類一級(jí)科目；并按照資金的用途在一級(jí)科目下分別按支出設(shè)置“損失性補(bǔ)助”、“護(hù)林員管理費(fèi)用”等二級(jí)科目；按支出的具體項(xiàng)目設(shè)置“補(bǔ)植苗木費(fèi)”、“整地費(fèi)”、“林木撫育費(fèi)”、“護(hù)林員工資”等三級(jí)科目，以全面反映森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的收支情況。
2.嚴(yán)格按照補(bǔ)償基金補(bǔ)償性支出的要求使用資金
許多公益林權(quán)屬單位對(duì)損失性補(bǔ)償支出的具體使用范圍未能準(zhǔn)確理解。根據(jù)《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》規(guī)定，補(bǔ)償性支出，用于因認(rèn)定為公益林，禁止商業(yè)性采伐而造成公益林投資經(jīng)營(yíng)者因收益損失的補(bǔ)助和公益林護(hù)林員的勞務(wù)費(fèi)。其中，國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)獲得的損失性補(bǔ)助主要用于國(guó)有公益林管護(hù)區(qū)內(nèi)補(bǔ)植苗木費(fèi)、整地費(fèi)、林木撫育費(fèi)等支出?！洞景部h重點(diǎn)公益林建設(shè)及補(bǔ)償基金使用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》則對(duì)村集體損失性補(bǔ)助的使用范圍作了進(jìn)一步明確，主要用于確保彌補(bǔ)公益林管護(hù)資金不足，確保林業(yè)建設(shè)資金的需要，確保集體公益事業(yè)的建設(shè)。在政策依據(jù)明確的前提下，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定使用資金，以有效發(fā)揮森林生態(tài)補(bǔ)償基金的作用。
3.提高國(guó)有單位生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整提高國(guó)有單位工資性支出比重
淳安縣劃入公益林建設(shè)的國(guó)有林有47萬(wàn)畝，大部分護(hù)林人員性質(zhì)是國(guó)有單位職工。某國(guó)有林場(chǎng)有生態(tài)公益林17000余畝，補(bǔ)償收入在17余萬(wàn)元，按建設(shè)要求 求配備專職護(hù)林員6名，年護(hù)林員的工資性支出需20余萬(wàn)元，而護(hù)林員工資在補(bǔ)償基金中最高可列支僅6萬(wàn)元。可見，就現(xiàn)有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足依賴木材為主的林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收入及職工的生活需求，更談不上發(fā)展生產(chǎn)了。因此國(guó)家應(yīng)適度提高公益林建設(shè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整國(guó)有單位公益林工資性支出比重,切實(shí)解決主要依靠采伐木材為主的國(guó)有林場(chǎng)收入過(guò)低、職工工資無(wú)著落的困難，以此推進(jìn)損失性補(bǔ)助資金使用的規(guī)范化。
4.認(rèn)真做好會(huì)計(jì)核算工作
為糾正賬務(wù)處理不統(tǒng)一、不規(guī)范、不及時(shí)等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所及代理中心的財(cái)務(wù)人員要及時(shí)更新會(huì)計(jì)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)，提高自身素質(zhì)。建議財(cái)政部門對(duì)生態(tài)公益林資金使用單位的財(cái)會(huì)人員進(jìn)行資金使用管理的專題培訓(xùn)，提高林業(yè)基層財(cái)會(huì)人員的綜合素質(zhì)，使財(cái)務(wù)人員能熟練掌握生態(tài)公益林財(cái)政資金管理規(guī)定及相關(guān)會(huì)計(jì)核算辦法，理清森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金與一般業(yè)務(wù)資金之間的往來(lái)關(guān)系，做好會(huì)計(jì)核算的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。
5.加強(qiáng)協(xié)調(diào)與監(jiān)督，確保資金安全
要加強(qiáng)與金融部門的協(xié)調(diào)與溝通，取得金融部門的理解和支持，切實(shí)做好應(yīng)對(duì)工作，采取有效措施，確保資金安全。完善外部稽查及監(jiān)管體系，確保資金順利、安全到位。同時(shí)建議主管部門和審計(jì)、紀(jì)檢部門應(yīng)加大資金監(jiān)督管理力度，建立有效的外部監(jiān)督機(jī)制，如定期審計(jì)制度、群眾舉報(bào)制度等，堵塞漏洞，杜絕使用私人賬號(hào)現(xiàn)象。
6.改進(jìn)專職護(hù)林員制度，完善和落實(shí)護(hù)林員考核制度
為抓好重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)，更好地發(fā)揮護(hù)林員的作用，一是要改進(jìn)專職護(hù)林員制度，合理安排資金，根據(jù)撤并后村的現(xiàn)狀合理調(diào)整護(hù)林員，適度精減護(hù)林員隊(duì)伍、成立護(hù)林聯(lián)防組織、提高護(hù)林員待遇、解決護(hù)林員社會(huì)保障等，穩(wěn)定巡山護(hù)林員隊(duì)伍；二是要完善和落實(shí)考核制度，加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員各項(xiàng)工作的督查，堅(jiān)持有獎(jiǎng)必有罰、獎(jiǎng)罰分明的原則，更好地調(diào)動(dòng)護(hù)林員積極性。
7.貫徹落實(shí)護(hù)林員工資發(fā)放制度
為進(jìn)一步發(fā)揮護(hù)林員隊(duì)伍的作用，解決護(hù)林員工資發(fā)放的問(wèn)題，2008年，淳安縣成立縣級(jí)監(jiān)管組織，制定了統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資發(fā)放程序，按月發(fā)放崗位工資，年終根據(jù)護(hù)林員工作考核結(jié)果發(fā)放考核工資，一定程度上解決了村級(jí)專職護(hù)林員工資發(fā)放不及時(shí)和標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。但考核工資部分仍需通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管組織發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按護(hù)林員管理要求，貫徹落實(shí)好護(hù)林員工資的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)開展好護(hù)林員考核和考核工資的發(fā)放等工作，從根本上解決村級(jí)護(hù)林員工資發(fā)放過(guò)程中存在的問(wèn)題，切實(shí)調(diào)動(dòng)村級(jí)專職護(hù)林員的積極性和發(fā)揮隊(duì)伍的作用。
8.強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，發(fā)揮資金效益
為使生態(tài)公益林資金發(fā)揮其應(yīng)有效益，提高林農(nóng)收入。縣相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)一步強(qiáng)化其應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任。各公益林權(quán)屬單位要制定生態(tài)公益林資金的使用計(jì)劃，上報(bào)相關(guān)管理部門備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)揮代理中心的監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督各村按計(jì)劃使用資金，使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，各國(guó)有單位也要制定合理的資金使用計(jì)劃，并按計(jì)劃使用，年終對(duì)資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效分析，寫出相應(yīng)的資金使用績(jī)效報(bào)告，上報(bào)財(cái)政和林業(yè)主管部門。
隨著重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)工程的不斷深入，必將給林權(quán)單位及其財(cái)會(huì)人員在資金管理使用與會(huì)計(jì)核算上提出更多具體而復(fù)雜的問(wèn)題，要達(dá)到強(qiáng)化資金管理與提高資金使用效益的目標(biāo)，建議有關(guān)主管部門進(jìn)行更為深入而細(xì)致的調(diào)查研究，不斷完善生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理與會(huì)計(jì)核算辦法，使之能適應(yīng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。同時(shí)要深入宣傳會(huì)計(jì)核算管理辦法，并加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所及村賬代理中心財(cái)會(huì)人員的知識(shí)更新，使其適應(yīng)新時(shí)期各項(xiàng)林業(yè)工程建設(shè)資金管理與會(huì)計(jì)核算的要求，從而保證生態(tài)公益林建設(shè)科學(xué)、規(guī)范、有序地進(jìn)行。
（作者單位：淳安縣林業(yè)局）
