劉怡
【摘要】國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革, 而會計集中核算是地方財政改革的一項重要內容。本文針對目前國庫集中支付制度的缺陷, 提出將會計集中核算融入國庫集中支付, 實現(xiàn)兩種制度的有效融合, 以推進財政國庫管理改革。
【關鍵詞】國庫集中支付; 會計集中核算; 有效融合
國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革。1998 年6 月,全國人大常委會第十次會議對加強預算執(zhí)行和監(jiān)督提出了新的要求, 2005 年, 中央和地方開始全面推行財政國庫集中支付管理制度改革。經過三年多的實踐檢驗, 發(fā)現(xiàn)實行國庫集中支付有利于增強政府的宏觀調控能力, 有利于加強財政監(jiān)管, 提高了財政資金的使用效益。但是, 這一改革畢竟是一項單一的制度改革, 無法解決深層次改革的復雜性問題。針對單一制度改革的不足, 筆者認為, 應按黨的十七大報告提出的深入貫徹和落實科學發(fā)展觀, 深化財稅、金融等體制改革的要求, 堅持制度創(chuàng)新, 將會計集中核算融入國庫集中支付, 發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢, 從而實現(xiàn)提高財政資金使用效益的最終目的。
一、國庫集中支付制度改革情況分析
國庫集中支付, 即國庫單一賬戶制度,是指財政部門在中央銀行設立一個統(tǒng)一的銀行賬戶, 所有財政支出均通過這一賬戶進行撥付, 預算資金不再撥付到各預算單位銀行賬戶。預算單位可以根據自己履行職能的需要, 在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務, 并對此進行全面預算管理, 但資金都要通過國庫單一賬戶體系支付給商品和勞務供應者。實現(xiàn)集中支付后,國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化, 降低了財政資金運行成本, 提高了資金使用效益, 規(guī)范了預算資金的管理, 提高了預算執(zhí)行和監(jiān)督力度。在改革實施過程中, 絕大多數預算單位都能夠從大局出發(fā), 積極配合。但是, 因國庫集中支付制度改革涉及到各預算單位、財政部門及商業(yè)銀行的利益, 這就不可避免地觸及到深層次改革的復雜性問題, 其單一制度改革所帶來的問題也日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在:
( 一) 預算單位過分使用授權支付
根據財政部《財政國庫管理制度改革試點方案》規(guī)定: 財政資金有直接支付和授權支付兩種支付方式。直接支付的范圍包括工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付; 對于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出, 預算單位申請授權支付, 采用零余額賬戶進行撥款。從實際看, 對工資支出、政府采購支出基本實現(xiàn)了直接支付, 但一些自主進行的采購活動和部分工程項目支出仍作為授權支付處理。根據資料顯示, 我國實行國庫集中支付之后, 預算資金的使用效益是提高了, 政府采購的商品平均成本降低了10%左右。但是, 有關數據也表明, 在所有采購中采用政府采購的項目也只有10%左右, 那么可以推斷出其他90%左右的業(yè)務是通過授權支付來操作的?？上攵? 很多單位可能是將一些較大的采購項目進行拆分, 盡量申請授權支付, 以保護原先的單位利益和個人利益。正是由于部門預算細化程度不夠, 政府采購預算編制滯后, 部分工程項目支出未納入直接支付范圍等因素, 使得預算單位授權支付比率偏高, 影響了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。
( 二) 國庫支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位
國庫支付中心對超標準的開支及不符合《現(xiàn)金管理條例》的提現(xiàn)缺乏必要的監(jiān)督。國庫集中支付應該為財政資金的安全運行和部門預算的有效執(zhí)行提供強有力的保障, 否則起不到改革應有的作用。目前,財政國庫支付中心更側重于把監(jiān)督寓于服務之中。由于辦理業(yè)務時不要求預算單位提供原始憑證, 審核人員不能對其所填支付憑證的真實性進行審核, 不能更好地發(fā)揮深層次的監(jiān)督職能。如一些單位的差旅費、會議費、招待費嚴重超標, 有的單位把授權額度大多用于提現(xiàn)甚至全部提現(xiàn), 加大了現(xiàn)金違規(guī)的可能性, 在很大程度上影響了改革的預期目的。
( 三) 代理銀行的信譽有待加強
在實施了國庫集中支付之后, 一般由代理銀行根據支付指令, 通過零余額賬戶, 先墊付資金給收款人, 匯總后再與國庫單一賬戶進行清算。在此情況下, 代理銀行申請清算的財政資金, 一般情況會很快到位。但特殊情況下也有兩種例外: 一是代理銀行錯過與人民銀行清算的時間,導致財政資金不能到賬, 代理銀行較長時間墊資; 二是當人民銀行庫款余額不夠的時候, 代理銀行也會較長時間墊資。某人民銀行國庫處曾經統(tǒng)計過: 一家業(yè)務量較大的代理銀行每月只能收取5 千元左右的清算費用, 而其每月為代理財政資金清算業(yè)務的費用卻超過10 萬元。商業(yè)銀行的代理成本過高, 被迫選擇“ 背叛”。在實際運營過程中, 已發(fā)現(xiàn)有代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金。人民銀行國庫部門進行清算時, 只要清算金額在額度控制范圍內, 庫款余額又足夠支付, 國庫就予以劃轉, 至于代理銀行的清算金額是否是當天的實際金額,國庫部門無法知曉。
( 四) 資金支付過程中存在風險
在國庫集中支付資金過程中存在一定的風險。財政直接支付存在著預算單位虛假套取財政資金的風險。財政直接支付取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié), 收款人、收款賬戶是否真實難以核實, 預算單位用款申請的合理性很難確定; 與財政直接支付相比,授權支付的風險性更大。因為財政授權給預算單位后, 財政部門的監(jiān)督余地相對減小, 給預算單位套取或轉移、挪用財政資金提供了便利。同時, 由于預算單位和基層代理銀行管理制約機制相對松弛, 內控制度不夠健全, 這也為預算單位、代理銀行或有關人員違規(guī)操縱財政資金留下一定的空間; 同時, 預算單位通過零余額賬戶支取現(xiàn)金的額度沒有明確規(guī)定, 這也導致財政資金風險的存在, 而且, 零余額賬戶的支取是否合理, 財政部門無法審定。
針對上述“難題”, 筆者認為, 進一步改革的思路, 可參照美、法等西方發(fā)達國家的做法, 將會計集中核算融入國庫集中支付,讓兩種制度相互結合, 揚長避短。這種改革的基本作用是將會計集中核算制度所具有的會計核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國庫集中支付制度中, 讓其作為國庫集中支付的一個重要職能發(fā)揮作用, 從而對行政事業(yè)單位的財政資金進行有效控制、管理、核算和監(jiān)督。
二、兩種制度融合的可行性
會計集中核算是財政國庫管理制度改革方案出臺之前, 各地政府為加強財政資金的監(jiān)督和管理, 對公共財政支出改革進行的有益嘗試。這種制度是在資金“ 三不變”的前提下, 撤銷行政事業(yè)單位銀行賬戶和會計機構, 會計業(yè)務改由財政部門設立的會計核算中心執(zhí)行。實踐證明, 作為加強財政資金管理的有益探索, 會計集中核算雖然也存在弱化單位財務管理、會計主體責任難以落實等問題, 但它改變了分散核算帶來的會計信息質量低、會計監(jiān)督不到位的缺點, 加強了對財政資金的管理, 強化了會計核算與監(jiān)督, 對從源頭上遏制腐敗, 提高資金使用效益, 降低行政成本等有積極作用。筆者認為, 國庫集中支付主要解決財政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的資金閑置浪費問題, 而會計集中核算則解決資金到達預算單位后在使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的胡花亂用問題。因此, 將會計集中核算融入國庫集中支付是完全可行和有效的。因為:
( 一) 兩種制度的理論基礎一致
會計集中核算和國庫集中支付都植根于公共財政理論, 都以公共財政和效益財政理論為指導, 以防范財政風險和提高財政資金效益為目標, 以財政資金控制為核心, 以加強預算管理和全程監(jiān)督為手段。
( 二) 兩種制度的最終目標一致
會計集中核算制度是通過改革會計人員管理體制和會計業(yè)務處理程序, 強化會計核算和會計監(jiān)督, 杜絕胡花亂用和鋪張浪費,達到提高財政資金使用效益的目的; 國庫集中支付制度則是通過改變國庫資金撥付方式, 解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費, 達到提高財政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點盡管不同, 但最終目標是完全一致的。
( 三) 兩種制度的承擔對象一致
會計集中核算工作的主要對象是黨政機關及直屬機構, 其具體對象是財政資金的使用過程。顯然, 其對象與國庫集中支付完全一致。
( 四) 兩種制度的操作主體一致
兩種制度都是財政部和中紀委共同提出, 由各級財政部門負責實施的。在具體運作過程中, 可以考慮將兩種制度有機結合,使其在物質、技術、信息、人力資源方面做到有效利用, 節(jié)約改革成本。
三、兩種制度融合的具體做法
對直接實行國庫集中支付的地區(qū), 要取消預算單位的預算外支出專戶, 在國庫集中管理中吸收會計集中核算的成功經驗, 融合、簡化操作程序, 并通過會計集中核算來調整財政內部的運作機制, 從而打破目前政府性資金分塊割據和預算內、外“兩張皮”的問題, 在提高財政資金管理水平的基礎上, 使國庫中心真正成為集一級政府的資金管理、資金結算、數據分析、預算執(zhí)行和信息監(jiān)控為一體的支付、核算中心。在業(yè)務處理上, 會計核算由預算單位承擔, 財政可通過會計核算軟件聯(lián)網, 實施在線監(jiān)控, 確保單位會計核算的規(guī)范性和合法性。
同時, 引入會計委派制, 并且實行不定期輪崗, 防止單位領導與財務人員勾結, 保障財務的獨立性, 提高全面預算的執(zhí)行力。對于從會計集中核算轉軌為國庫集中支付的地區(qū), 可實行“一個機構、兩塊牌子、一套人馬”的模式。在不改變原有人員和機構的基礎上, 增設審核、支付、會計等內部職能部門, 充分利用原有的人員、機構、網絡和機制, 通過會計和預算兩大手段的有機融合, 將會計集中核算中心改造成一個集會計核算與監(jiān)督、資金支付與結算、數據分析和預算執(zhí)行為一體的國庫集中支付中心。在業(yè)務操作上, 將原來由會計核算中心承擔的會計核算業(yè)務退回各預算單位, 將單一賬戶體系的支撐點轉移到國庫, 將資金運行的介質轉換為指標, 并通過零余額賬戶或預算外資金墊支的形式, 實現(xiàn)預算內資金庫外存放為零。
四、兩種制度有效融合需注意的問題
( 一) 深化預算管理體制改革, 處理好國庫集中支付與預算編制細化、預算批準時間之間的矛盾
國庫集中支付改革成效的大小, 首先取決于預算編制的細化程度。在具體執(zhí)行中, 預算單位的年初預算一般都是上年末編制的。如果單位預算項目的細化程度不夠, 那么以此作為當年國庫集中支付的依據, 必然存在一定問題。在預算批準時間上, 一般單位年初預算在當年4 月左右才下達, 那么單位1- 4 月的支出就缺乏依據?？煞窨紤]將預算批準的時間提前到每年的1 月1 日前? 同時, 還需完善政府采購辦法, 將政府采購預算納入部門預算, 把游離在直接支付范圍之外的采購和工程項目納入到直接支付中, 提高國庫集中支付中直接支付的比例。
( 二) 建立與財政國庫管理制度改革相適應的現(xiàn)代信息系統(tǒng)
通過高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術網絡, 將各預算單位與財政國庫支付中心、政府采購部門、代理銀行、人大等聯(lián)系起來, 滿足資金預算、控制、異地實時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。實現(xiàn)政府一盤棋、財政一盤賬、財務信息實時在線, 真正具備遠程化數據管理能力的, 先進、安全、穩(wěn)定的財政管理信息系統(tǒng)。
( 三) 協(xié)調好財政內、外部關系
要協(xié)調好財政與稅務、國庫、銀行等外部關系。改革是對原有體制的突破, 有些問題涉及到多方利益, 需要各方協(xié)調才能解決。應在相關的利益群體間建立博弈的合作關系, 讓每方都意識到合作才是最優(yōu)決策; 另一方面, 也要協(xié)調好財政內部職能處室之間的關系。如果財政內部處室不協(xié)調,口徑和要求不一致, 將對國庫管理體制的改革產生負面影響。
( 四) 盡快出臺、完善相關的政策法規(guī),加強財政部門的再監(jiān)督
要及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則, 研究修訂《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》, 研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國庫支付憑證的使用和管理辦法以及預算單位提取現(xiàn)金管理辦法等, 為財政國庫管理體制的改革提供必要的制度保障。除制度上予以規(guī)范外, 同時也應規(guī)定財政部門要定期向社會公布財政資金使用和國庫管理情況, 接受輿論和群眾的監(jiān)督, 并定期向人大報告。
( 五) 預防財政資金風險, 完善后續(xù)監(jiān)管機制
財政部門要盡快完善內控機制和外部監(jiān)督機制, 規(guī)范和完善資金支付操作程序,以防范財政資金風險?；鶎哟磴y行要盡快解決管理松散、把關不嚴和與財政部門之間信息梗塞的弊端。政府采購部門要配合財政預算管理部門, 在財政資金撥付前對采購合同、收款賬戶的真?zhèn)蔚冗M行全面鑒定; 財政資金從國庫直接支付給供應商或勞務提供者后, 財政部門必須采取措施,通過電函、網絡等形式對財政資金進行跟蹤。對預算單位零余額賬戶提取現(xiàn)金實行限額支付, 如遇特殊情況確需支付大額現(xiàn)金, 必須經財政部門、代理銀行、預算單位的財務主管領導共同審定后撥付, 并在撥付后備案待查。
國庫集中支付制度是國際上較先進的財政資金支出管理制度, 在規(guī)范公共支出方面取得了不錯的成績; 而會計集中核算制度是基層財政部門根據財政實際工作中存在的突出問題而進行的一項改革, 在實際中凸顯了效果。在國庫集中支付中進一步強化會計集中核算職能, 實現(xiàn)兩種制度的有效融合, 將對推進我國財政國庫管理制度改革發(fā)揮積極作用。
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文章來源：會計之友
