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近年來，校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)發(fā)展及運營情況受到相關(guān)部門的重點關(guān)注?！蛾P(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》也明確要求進一步加強單位內(nèi)部監(jiān)督，在此背景下，如何明確校地共建合作主體之間的財會監(jiān)督權(quán)責邊界、有效形成協(xié)同治理的財會監(jiān)督機制、如何通過財會監(jiān)督推動新型研發(fā)機構(gòu)提升財務(wù)治理能力、實現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展，是國內(nèi)“雙一流”大學在打造國家高能級科技創(chuàng)新平臺過程中亟需解決的重點問題。

（一）監(jiān)督權(quán)責邊界不明確，共建方監(jiān)督力度不足

根據(jù)科技部《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)，堅持“誰舉辦、誰負責，誰設(shè)立、誰撤銷”。作為新型研發(fā)機構(gòu)的舉辦方，不僅要負起舉辦設(shè)立之責，更要負起財會監(jiān)督之責，尤其對于背后有多個舉辦方的機構(gòu)更需要明確共建主體各自的監(jiān)督范圍、分工及協(xié)調(diào)機制，才能對新型研發(fā)機構(gòu)形成切實有效的監(jiān)督合力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一是有的機構(gòu)未按照《指導意見》要求在章程中細化理事會監(jiān)督職責，對財務(wù)預(yù)決算等重大事項及標準、理事會監(jiān)督內(nèi)容未詳細說明，加之有的地方政府本著自主經(jīng)營的理念，不愿過多干涉機構(gòu)實際運營，導致理事會很多時候處于虛設(shè)狀態(tài)，難以落實風險管理責任。二是有的共建方在建設(shè)過程中本著給予機構(gòu)更多的發(fā)展自由，出于先發(fā)展再治理的考慮，在建設(shè)過程中時常發(fā)生單方監(jiān)管或舉辦雙方都不監(jiān)管的情況。三是有的機構(gòu)雖明確了理事會相關(guān)職責，但未嚴格履行章程約定，將年度財務(wù)預(yù)算草案、決算報告、收益分配方案等重大事項提交至理事會審議，造成相關(guān)事項未經(jīng)有效批準而直接進入實施環(huán)節(jié)，出現(xiàn)共建主體監(jiān)督缺位。

（二）機構(gòu)所屬關(guān)系不清晰，報表合并范圍未理順

根據(jù)財政部《關(guān)于進一步明確政府部門財務(wù)報告編制合并范圍的通知》（財辦庫[2021]182號），編制政府部門財務(wù)報告時，事業(yè)單位所屬關(guān)系一般按照如圖1標準確認。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分高校在對事業(yè)法人性質(zhì)的校地共建新型研發(fā)機構(gòu)進行合并報表時，未嚴格按照財辦庫[2021]182號文梳理事業(yè)單位所屬關(guān)系，造成高校和地方政府在財務(wù)報告編制時出現(xiàn)合并范圍錯位、并表不完整或超出合并范圍等問題。具體表現(xiàn)在：一是有的實行經(jīng)費自理且地方政府為第一舉辦方的機構(gòu)，實際卻納入高校合并報表體系。二是有的實行經(jīng)費自理且高校為第一舉辦方的機構(gòu)，實際卻納入地方合并報表體系。三是有的實行經(jīng)費自理且高校為第一舉辦方的機構(gòu)既沒納入高校合并報表體系，也沒納入地方合并報表體系，并表關(guān)系處于“真空”狀態(tài)。四是有的機構(gòu)變更事業(yè)單位法人證書上的舉辦單位信息時，未及時向高校報告或備案，導致最新的事業(yè)法人證書上登記的舉辦方已無高校名稱，而高校在這些機構(gòu)成立之初提供過開辦資金。此外，也有個別高校為做大當年決算報表上的科研事業(yè)收入，強行將具有企業(yè)獨立法人身份的機構(gòu)（非控股）也納入高校合并報表體系。

（三）財政資金依賴度較高，面臨可持續(xù)發(fā)展困境

目前，我國地方政府對新型研發(fā)機構(gòu)的財政支持工具主要有直接性經(jīng)費獎補、按比例后補助、計劃專項資金支持、創(chuàng)新券和設(shè)立創(chuàng)投基金定向資助等方式。其中，以直接性經(jīng)費補助方式分期撥付建設(shè)運行經(jīng)費較為常見，導致部分研發(fā)機構(gòu)“等靠要”政府經(jīng)費的現(xiàn)象較為突出，具體表現(xiàn)在：一是有的研發(fā)機構(gòu)建設(shè)時間超過五年，仍高度依賴地方財政資金維持日常運行，財政撥款收入占本年收入比重超過85%，其他資金來源較少，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。二是全國多數(shù)省市并沒有把新型研發(fā)機構(gòu)財政資金納入年度財政預(yù)算，僅是臨時性資助方案，地方財政資助的穩(wěn)定性不足和引導力較弱，導致有的研發(fā)機構(gòu)在初創(chuàng)期僅能獲得房租、裝修補貼等零星資金支持，地方政府再無其他運行經(jīng)費投入，單靠研發(fā)機構(gòu)自身形成“造血”功能，容易陷入運行經(jīng)費籌措困境。三是有的研發(fā)機構(gòu)對地方經(jīng)濟社會效益的貢獻值未達到共建協(xié)議約定的考核目標，面臨共建經(jīng)費被地方政府核減或推遲支付的風險。四是有的研發(fā)機構(gòu)所孵化的企業(yè)在初創(chuàng)期要價能力不強、股權(quán)估值不高，即使融資成功所獲得的金額也難以滿足研發(fā)機構(gòu)后續(xù)發(fā)展需要。五是有的機構(gòu)產(chǎn)出成果與潛在市場需求及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向結(jié)合不夠緊密，難以獲得社會資本的投入，機構(gòu)收入來源無法進一步拓展。

（四）內(nèi)控體系建設(shè)待加強，財務(wù)管理方式較粗放

在舉辦方監(jiān)督不力和機構(gòu)內(nèi)控體系不健全的雙重影響下，校地共建新型研發(fā)機構(gòu)在建設(shè)和運營過程中時常出現(xiàn)財務(wù)管理不規(guī)范、風險管控不嚴格和決策程序不到位等問題，具體表現(xiàn)在：一是“三公”經(jīng)費管理不嚴格。有的機構(gòu)公務(wù)接待超預(yù)算或超標準支出，超標準租用公務(wù)車輛、租用公車與大量私車公用情況并存。二是資金風險管理意識不強，個別機構(gòu)存在大額公款長期轉(zhuǎn)入私人賬戶情況。三是內(nèi)部控制存在缺陷。有的機構(gòu)財務(wù)崗位設(shè)置不合理，無法做到不相容崗位相分離；有的機構(gòu)在大額資金使用安排上未建立院務(wù)會集體決議機制。四是成本分攤不清晰。現(xiàn)行的《民法典》對新型研發(fā)機構(gòu)的法人性質(zhì)沒有作出明確的界定，地方政府對不同法人身份的新型研發(fā)機構(gòu)在建設(shè)理念上差異明顯，制定出臺的財稅優(yōu)惠政策也不盡相同，研發(fā)機構(gòu)為獲取地方政策紅利，常常以“一套班子+兩塊牌子”的組織形態(tài)開展日常運營，導致機構(gòu)公共部分成本相互混雜，難以進行清晰有效的分攤。

（一）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認真梳理事業(yè)機構(gòu)所屬關(guān)系

明確事業(yè)機構(gòu)所屬關(guān)系是前提。由于校地共建新型研發(fā)機構(gòu)中采用事業(yè)法人身份的占了絕大多數(shù)，而此類機構(gòu)受經(jīng)費來源、舉辦方排序等因素影響，機構(gòu)的所屬關(guān)系和合并級次亟需進一步明確。因此，首先，高校應(yīng)嚴格按照文件規(guī)定，會同地方政府共同梳理此類機構(gòu)的所屬關(guān)系，包括財務(wù)資產(chǎn)歸屬、審批以及并表關(guān)系等，協(xié)商確定舉辦主體排位次序。其次，共建雙方都應(yīng)始終秉持“誰舉辦、誰負責，誰設(shè)立、誰撤銷”的原則，堅持發(fā)展和監(jiān)督并重，認真擔負起監(jiān)督責任，并根據(jù)事業(yè)型機構(gòu)所屬關(guān)系進一步明確監(jiān)督對象及范圍，劃清共建方財會監(jiān)督權(quán)責邊界，從根本上解決共建主體多頭負責而無人擔責的問題，并在共建協(xié)議和機構(gòu)章程中細化約定雙方的監(jiān)督職責分工及內(nèi)容，確保監(jiān)督內(nèi)容有章可循，監(jiān)督職責有法可依。

（二）強化頂層設(shè)計，制定出臺機構(gòu)財會監(jiān)督意見

出臺機構(gòu)財會監(jiān)督意見是基礎(chǔ)。首先，建議共建方在出臺意見時明確對校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的監(jiān)督重點，包括重點關(guān)注機構(gòu)“三重一大”重要經(jīng)濟事項集體決策制度的執(zhí)行情況，對外投資、舉借債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重大事項是否按規(guī)定履行相關(guān)手續(xù)，內(nèi)部控制體系是否健全有效，預(yù)算管理、政府采購等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風險防控是否到位等。其次，建議在意見中明確監(jiān)督方式，包括日常監(jiān)控、實地檢查、內(nèi)控評價、信息公開等。通過以評促建的方式，構(gòu)建校地共建新型研發(fā)機構(gòu)內(nèi)部控制體系。壓實機構(gòu)主體責任，落實重大財務(wù)事項定期報告機制。依托財務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺，建立日常監(jiān)控分析報告機制。加大實地檢查力度，實現(xiàn)機構(gòu)監(jiān)管全覆蓋。建立信息公開機制，推動機構(gòu)財務(wù)信息公開，主動接受內(nèi)外部監(jiān)督檢查。

（三）加快隊伍建設(shè)，充實專業(yè)化的財會監(jiān)督力量

加快財會監(jiān)督隊伍建設(shè)是保障。共建方不僅要在機構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略上有前瞻性，也要在培養(yǎng)機構(gòu)財會監(jiān)督人才加大投入力度。一是應(yīng)將熟悉國家科技管理制度、地方財稅政策、風險管理理論以及了解新型研發(fā)機構(gòu)運營等條件納入招聘選拔監(jiān)督人才的標準，崇尚以德為先，力推德才兼?zhèn)涓刹俊６轻槍π缘亻_展財會監(jiān)督理論學習、典型案例培訓和職業(yè)操守教育，進一步拓寬監(jiān)管專員的財會監(jiān)督工作思路，推動形成扎實的工作作風。三是優(yōu)化機構(gòu)會計委派制度，打通校本部與機構(gòu)之間的財務(wù)專業(yè)人才交流通道。

（四）探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，著力搭建財務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺

建立財務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺是關(guān)鍵。高校應(yīng)以數(shù)字化改革為契機，以事中監(jiān)控為主戰(zhàn)場，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，建立校地共建新型研發(fā)機構(gòu)財務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺。通過開發(fā)大數(shù)據(jù)稽核、可視化分析等功能，及時分析研判機構(gòu)重要財務(wù)指標異常情況。實施路徑包括：一是建立機構(gòu)與高校財務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口。通過傳輸程序整庫遷移、轉(zhuǎn)換和整合，實現(xiàn)機構(gòu)財務(wù)數(shù)據(jù)每日定時匯總上傳至平臺服務(wù)器。二是嵌入監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，實現(xiàn)預(yù)警提示功能。三是監(jiān)控信息可視化呈現(xiàn)，一鍵匯總至數(shù)據(jù)大屏。

（五）分類精準施策，探索建立多維協(xié)同監(jiān)管模式

建立多維協(xié)同監(jiān)管模式是手段。一是針對高校并表機構(gòu)，建議采用事中動態(tài)監(jiān)控為主、事前事中事后相結(jié)合的監(jiān)督模式。為便于監(jiān)督工作有序開展，高校需事先建立標準化的財務(wù)資料報送機制、一戶一檔管理制度、標準化日常監(jiān)控模板和定期報告機制，統(tǒng)一財報報送樣式，摸清單位管理底數(shù)。在日常監(jiān)督中，依托財務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺加強對主要風險指標分析研判和賬務(wù)數(shù)據(jù)稽核比對，對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時整理匯總形成監(jiān)控報告，對特別重大的問題要及時向理事會報告。二是針對地方并表機構(gòu)，建議采用高校業(yè)務(wù)指導為主、校地協(xié)同治理相結(jié)合的監(jiān)督模式。此類機構(gòu)日常管理的責任主體雖在地方，但高校作為品牌輸出方和第二出資方，仍應(yīng)加強與地方政府協(xié)同聯(lián)動，利用自身優(yōu)勢加強業(yè)務(wù)指導，綜合運用財會監(jiān)督和審計監(jiān)督，推動校地共建新型研發(fā)機構(gòu)規(guī)范化運營。