浙江財稅與會計2001.7
發(fā)揮財稅杠桿作用面臨的問題與對策
董君舒
財稅杠桿是宏觀調(diào)控的重要工具。正確運用財稅杠桿，對優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)收入分配，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有十分重要的作用。在新的形勢下，作為地方一級政府如何運用財稅杠桿，促進本地經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展成為一個亟待解決的問題。
一、當前財稅工作中面臨的突出問題
隨著改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種積累性矛盾日益顯現(xiàn)，社會熱點問題層出不窮，政府調(diào)控經(jīng)濟運行的方法手段正在發(fā)生根本性的變化，地方財政壓力不斷加大，對財稅工作提出了新的要求。突出表現(xiàn)在：l、市（地）一級政府可調(diào)控的財力不足。從我省財政管理體制看，一方面，實行分稅制后，省財政對縣直掛體制仍未改變，使得市（地）一級政府財權(quán)與事權(quán)不相統(tǒng)一。另一方面，省市收入分成辦法自1994年確定以來未作調(diào)整，省市增量分成市一塊相對減少，影響了地方可支配的財力。從支出方面看，支出剛性不斷強化，支出壓力加大。除落實調(diào)整收入分配政策外，還要深化國企改革，加快社會保障體系建設(shè)、住房制度改革、地方政府機構(gòu)改革及“費改稅”改革的試行等項增支項目。
2．財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理。目前的財政管理方式是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，與建立市場經(jīng)濟條件下公共財政的要求相比，還有很多不適應的地方，主要表現(xiàn)在財政職能的“越位”與“缺位”并存。一方面，財政包攬過多，幾乎覆蓋了社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，特別是向一般競爭性領(lǐng)域投資過多，形成財政供給的“越位”；另一方面，政府應該提供的社會公共產(chǎn)品卻保障不足，如社會保障、基礎(chǔ)教育、重點事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護和科研等方面支出滿足不了日益增長的需要，形成財政供給的“缺位”。由于“越位”一時退不了，致使“缺位”補不上，呈現(xiàn)“騎虎難下”之勢，財政承受著雙重負擔的壓力。
3、預算外資金收支管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我市預算外資金管理實現(xiàn)了“一集中、二規(guī)范、三統(tǒng)一”的目標，也籌集了一定的政府統(tǒng)籌資金，但由于財權(quán)分散，導致財務分散，與政府調(diào)控的資金需求量相比仍有差距，一方面政府想辦些大事苦于沒有資金，另一方面大
量資金所有權(quán)掌握在部門手里，或閑置不用，或使用不合理，使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調(diào)控能力弱化和乏力，嚴重制約著我市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制約著科教興市戰(zhàn)略的實施。
4．存在財政風險。目前借用的政府性產(chǎn)生的效益受到利率風險。匯率風險、市場風險等不確定因素的制約，很難說有足夠的償債能力，一旦出現(xiàn)償債資金缺口，必然轉(zhuǎn)嫁給財政，給財政造成較大壓力。此外，一些地方金融企業(yè)以及部分國有獨資或國有股占相當比重的企業(yè)，其經(jīng)營風險也可能危及財政。另一方面，我市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧財力可能和政策規(guī)定，盲目地向金融機構(gòu)，企事業(yè)單位和個人舉債，用于非生產(chǎn)性支出，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務包袱沉重，財政赤字增加。這些債務和財政赤字，也構(gòu)成了財政較大的潛在風險。
5．財政負擔社會保障支出的壓力加大。按照中央有關(guān)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的要求，對于企業(yè)、社會籌集不足的部分財政要給予兜底保證。由于社會保障建設(shè)滯后，歷史積欠較多，加上養(yǎng)老保險基金擴面和征收較難，社會保障能力較薄弱，財政壓力較大。
二、對策建議
面對新的形勢和問題，要進一步發(fā)揮財稅杠桿作用，必須切實轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整工作思路，緊緊圍繞建設(shè)經(jīng)濟強市、文化名市、旅游大市的奮斗目標，深化財稅改革，強化財稅職能、規(guī)范財政管理，促進我市經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會全面進步。具體要把握好以下三方面：
第一，在指導思想上，要努力加快“三個轉(zhuǎn)變”：一是從小財政向大財政轉(zhuǎn)變，即通過擴大預算內(nèi)收入，規(guī)范預算外資金管理，盤活國有資產(chǎn)等方式，擴大整個財政盤子，增加地方政府可調(diào)度的財力。
二是從無序運作向有序運作轉(zhuǎn)變，堅持依法征稅，依法理財，創(chuàng)造一個公開、公正、公平的競爭環(huán)境。
三是財稅支持經(jīng)濟發(fā)展從普遍性向產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性轉(zhuǎn)變，即從全面支持各類企業(yè)轉(zhuǎn)到重點支持
符合發(fā)揮本地資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，增強財稅政策在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的作用。另一方面，對一股競爭性領(lǐng)域的扶持支出。應在資金的使用方向和運用方式上適當調(diào)整，由直接支持企業(yè)經(jīng)營逐步改為對企業(yè)改革成本性支出，以達到最終追出競爭性領(lǐng)域的投資。
四是拉動作用。從紹興的實踐看，要確保經(jīng)濟的長足發(fā)展，必須繼續(xù)實施積極的財政政策。（1）拉動投資需求。要通過向上爭取國債項目等，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，擴大投資需求。同時，要認真貫徹落實投資抵免企業(yè)所得稅政策和暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，引導民間資金，鼓勵企業(yè)加大投資力度，以拉動投資需求。（2）拉動消費需求。調(diào)整和完善工資政策，根據(jù)財力的可能，逐步增加機關(guān)事業(yè)單位干部職工的工資或補貼；提高城市最低生活保障水平，增加低收入群體的收入。同時，要努力保證農(nóng)民增產(chǎn)增收，不斷提高人們對收入增長的心理預期，有效刺激消費需求。
第二，在發(fā)揮財稅調(diào)節(jié)功能上，要致力強化“三個作用”：一是杠桿作用。隨著經(jīng)濟社會各項事業(yè)的快速發(fā)展，所需的財務投入越來越大，單純依靠財政投入顯然只是杯水車薪，財稅要有所作為，必須進一步強化“四兩撥千斤”的杠桿作用。一方面，要積極探索市場化運作機制，爭取以少量的財政投入動員盡可能多的社會資金。從實踐上看，要繼續(xù)用好用活由經(jīng)濟中體貸款、財政貼息等行之有效的方式。
二是保障作用。完善的社會保障體系，是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，建立和完善社會保障體系，政府承擔的責任將越來越大，要按照公共財政的要求，逐步調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步解決財政支出的“越位”問題，以保證有足夠的財力投入社會保障建設(shè)。當前，一方面，要結(jié)合地方機構(gòu)改革，做好定編定崗定員工作，嚴格控制行政事業(yè)經(jīng)費。
第三，在保證措施上，要著力抓好“三個環(huán)節(jié)”：
一是加強財源建設(shè)。從多年的實施看，要保持一個地方的財源久盛不衰，決不能單純依賴于某一種財源或某一層次的財源，必須形成梯級結(jié)構(gòu)、相互補充的多層次財源結(jié)構(gòu)。（1）發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定基礎(chǔ)財源。以科技為先導，爭取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有一個大的突破，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級和農(nóng)民增收。（2）調(diào)整優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壯大主體財源。一方面，要以信息化帶動工業(yè)化，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品的附加值，增強企業(yè)競爭能力。另一方面，要著力培育一批具有一定規(guī)模的“巨人”型企業(yè)，帶動塊狀經(jīng)濟發(fā)展。（3）提升第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)撛谪斣础５谌a(chǎn)業(yè)的繁榮與否與地方財政收入關(guān)系極為密切。要緊緊圍繞建設(shè)旅游大市，積極構(gòu)筑有利于第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的機制和環(huán)境，力爭在幾年內(nèi)使第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重能上一個新的臺階。（4）抓好個私經(jīng)濟的升級提高，開發(fā)新興財源。個體私營經(jīng)濟在我市經(jīng)濟總量中的比重越來越大，其提供的稅收比重也相應不斷增加，要繼續(xù)營造良好的環(huán)境，引導個私經(jīng)濟，加快發(fā)展，使其成為我市經(jīng)濟發(fā)展的新的重要增長點。
二是規(guī)范財政管理。（1）辦快預算改革步伐。逐步推行部門預算，提高預算的透明度；實行綜合財政預算，對預算外資金項目進行全面清理，并實施費改稅改革，將所有的政府性收入和支出全部納入預算統(tǒng)一管理，集中分配，提高預算的完整性；實行零基預算，提高預算的準確性。（2）積極實施國庫集中收付制度。切實提高財政資金的使用效率。（3）進一步完善政府采購制度。要進一步擴大政府采
購的范圍和規(guī)模，能實行公開招標的，都要按規(guī)范的程序?qū)嵤┱少?。此外，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。
三是強化財政監(jiān)督。（1）進一步完善財政監(jiān)督體系，健全財政監(jiān)督機制。從原來注重對企業(yè)微觀事項的管理，轉(zhuǎn)向?qū)κ杖胝魇諜C關(guān)、預算執(zhí)行部門、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)等的監(jiān)督，逐步健全企業(yè)財務監(jiān)督社會化體系；加強預算資金使用的監(jiān)督，形成包括財政部門、主管部門、資金使用單位、審計部門在內(nèi)的相互制約、相互補充的預算執(zhí)行監(jiān)督體系。（2）切實貫徹《會計法》，完善會計制度，加強會計基礎(chǔ)工作，提高會計信息質(zhì)量，嚴厲打擊會計領(lǐng)域制假等違法行為。要在總結(jié)和擴大會計委派制試點的基礎(chǔ)上，加強全社會的會計監(jiān)督。（3）建立地方財政風險預警防范系統(tǒng)，加強對財政經(jīng)濟形勢的監(jiān)控，建立財政后備基金，切實防范和化解財政風險。（4）繼續(xù)清理整頓經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)，建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)管理體制和高效的運行機制。
（本文作者系中共紹興市委書記）
