中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2001.11
多級政府間事權(quán)劃分與財政支出職能結(jié)構(gòu)的國際比較分析
齊志宏
（吉林省國家稅務(wù)局 長春）
【摘要】政治、經(jīng)濟體制及文化傳統(tǒng)等方面的差異，造成了美國、加拿大、英國、日本四個主要西方發(fā)達國家多級政府間事權(quán)劃分與各級財政支出職能結(jié)構(gòu)方面的明顯區(qū)別。透過各國的具體情況，我們可以發(fā)現(xiàn)一些建設(shè)財政聯(lián)邦體制應(yīng)遵循的基本經(jīng)驗。
【關(guān)鍵詞】多級政府 事權(quán)范圍 職能結(jié)構(gòu)
所謂多級政府間的事權(quán)劃分，就是指把各種公共權(quán)力及政府職責(zé)在一國的各級政府之間進行分配，從而確定不同類型公共權(quán)力政府職責(zé)的管轄主體。所謂財政支出職能結(jié)構(gòu)，就是各級公共財政所承擔(dān)的職責(zé)、以及各種類型的公共財政支出在各級公共財政支出當(dāng)中所處的地位等方面的公共財政支出結(jié)構(gòu)狀況。
一、主要西方發(fā)達國家各級政府間事權(quán)劃分與財政支出職能結(jié)構(gòu)
1．美國多級政府間事權(quán)范圍劃分與各級公共財政支出的職能結(jié)構(gòu)
美國是一個典型的聯(lián)邦制國家。其政府體系包括聯(lián)邦政府、州和特區(qū)政府、地方政府（包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特殊勞務(wù)區(qū)，共計8萬多個）三個層級。從財政支出的行政主體結(jié)構(gòu)方面看，美國的聯(lián)邦政府處于主導(dǎo)地位。1991年，聯(lián)邦財政預(yù)算約占各級財政支出總額的歷％；其次為地方財政，同年其所占比率為26％；州財政的地位最低，同年其所占比率僅為略高于18％。聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的財政支出項目既有共同之處，也存在明顯的區(qū)別。1995年，美國聯(lián)邦政府的財政支出總額為15140億美元，其中社會保障支出約占22％，防務(wù)支出約占18％，收人保障支出約占14％，醫(yī)療支出約占11％，利息支出約占15％，保健支出約占8％，國際事務(wù)等其他支出共約占12％。1991年美國州政府的經(jīng)常支出（除政府公用事業(yè)、加油站和退休職工的基金支出以外的所有支出）總額為5549億美元，其中教育補助金支出占20．9％，高中教育支出占11．8％，其他補助支出占12．4％，公共福利支出占陰嘰，交通支出占7．3％，健康和醫(yī)院支出占6．9％，教養(yǎng)占3．2％，債務(wù)利息支出占4．2％，行政支出占3．4％，其他支出占11．9％。同年、地方政府的經(jīng)常支出總額為5420億美元，其中教育支出占39．9％，環(huán)境和住房支出占11．L％，交通支出占8．2％，健康和醫(yī)院支出占7．9％，公共福利支出占5％，警察和消防支出占7．7％，債務(wù)利息支出占5．3％，行政支出占5．4％，其他支出占9．5％。
2．加拿大多級政府間事權(quán)范圍劃分與各級公共財政支出的職能結(jié)構(gòu)
加拿大也是一個聯(lián)邦制國家，全國共有10個省和兩個省級區(qū)，省以下設(shè)市、縣、社區(qū)等地方行政單位。關(guān)于聯(lián)邦政府、省政府以及地方政府的事權(quán)范圍，加拿大聯(lián)邦憲法進行了一些原則性的規(guī)定。與美國聯(lián)邦憲法通過列舉主要事項的方式規(guī)定聯(lián)邦政府事權(quán)范圍的做法相反，加拿大聯(lián)邦憲法主要規(guī)定了省政府的事權(quán)范圍，并規(guī)定沒有明確劃分歸屬的事極則由聯(lián)邦政府掌管。大體說來，加拿大聯(lián)邦政府的事權(quán)范圍主要包括外交、國防、國際貿(mào)易、貨幣政策、郵電、航空運輸與鐵路運輸、失業(yè)保險等。省級政府的事權(quán)范圍主要包括醫(yī)療保健、社會福利房等教育、環(huán)境保護。高速公路等。地方政府的事權(quán)在很大的程度上依附于省級政府，在通常情況下，主要包括警察與消防、中小學(xué)教育、環(huán)境衛(wèi)生、公園、地方公路等，當(dāng)然，三級政府間的事權(quán)范圍的劃分并不是絕對的，例如，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、養(yǎng)老金、移民等眾多領(lǐng)域聯(lián)邦政府與省級政府都共同地承擔(dān)著責(zé)任。
由于加拿大在多級政府間的事權(quán)范圍劃分上，遵循了盡可能地進行職能下放的原則，所以其聯(lián)邦財政支出在全國財政支出總額中所占的比重較低，僅為20％左右，州與地方財政所占的比重則高達80％左右。聯(lián)邦政府財政最主要的支出項目包括：一般政府服務(wù)、社會治安、社會福利、醫(yī)療保險、教育、交通、通訊、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境和資源保護等。在門96－－1997財政年度加拿大聯(lián)邦政府財政支出當(dāng)中，對老年人的轉(zhuǎn)移支付占13．7％，健康與社會發(fā)展支出占9．4％，雇傭保險支出占8．7％，國防支出占6．2％，均等化撥款占5．5％，對印第安人支出占2．7％，資助金和國際援助分別占財政總支出的1．3％和1．4％，科技支出與在建工程支出分別占0，6％和 0．3％，對公司撥款占 2．6％，償還公債支出占 30％，另有 3．6％為其他轉(zhuǎn)移支付支出。1996年省級政府的總體支出結(jié)構(gòu)如下：保住支出項目占32．5％，公債支出占16．7％，社會和社會服務(wù)支出占14．3％，教育和培訓(xùn)支出占料．L％，市級事務(wù)和住房供給支出占3．7％。轉(zhuǎn)移支付支出占1．3％，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村事務(wù)管理支出占0．7％，管理委員會支出、文化與休閑娛樂設(shè)施支出、經(jīng)濟發(fā)展支出所占的比例都很低，分別占0．6％、0．5％、0．4％，其他支出占12．1％。加拿大地方政府最主要的財政支出項目是市政工程和社會服務(wù)。以渥太華市為例，在該市1997年的經(jīng)常性預(yù)算支出當(dāng)中，用于市政工程建設(shè)的比例高達26．6％，償還債務(wù)支出占19．7％，消防和急救服務(wù)支出占18％，社會服務(wù)支出占10．5％，公司服務(wù)、圖書館、經(jīng)濟發(fā)展計劃及住房供給三項支出分別占8％、5．6％、5．4％，其他支出占7．9％。在資本性預(yù)算支出當(dāng)中，道路與下水道支出占55．8 ％，車輛與設(shè)備支出占12．3％，公共設(shè)施維護支出占8．3％，對渥太華公共圖書館的支出占4．4％，其他支出占11．2％。
3．英國多級政府間事權(quán)范圍劃分與各級公共財政支出的職能結(jié)構(gòu)英國是一個單一制的國家，國會是整個聯(lián)合王國的唯一主權(quán)機關(guān)。也就是說，在國會中居于多數(shù)地位的黨派所組成的政府控制著地方政府的一切。甚至在現(xiàn)任英國工黨政府執(zhí)政以前，根本無法討論英國各級政府的權(quán)限劃分問題。值得注意的是，英國中央政府與地方政府之間權(quán)限與職責(zé)的劃分在不同地區(qū)存在著一定的差距，即英國中央政府下放給英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭區(qū)議會的權(quán)力并不完全一致?？傮w說來，中央政府的職責(zé)主要包括國防和國家安全外交、社會保障、貿(mào)易與商業(yè)調(diào)控、教育等。幾乎所有的地方政府都對其轄區(qū)的居民提供教育、個人社會服務(wù)、警察與消防、道路維護、娛樂和文化設(shè)施、環(huán)境服務(wù)（廢物處理與道路清潔等）等公共服務(wù)。地方政府的主要職責(zé)還要在縣議會和區(qū)議會進行劃分，大體說來，縣議會主要負責(zé)諸如教育和圖書、消防和民防、高速公路和交通、個人社會服務(wù)、戰(zhàn)略性計劃、消費者保護、廢物處理與回收等需要一定規(guī)模或戰(zhàn)略規(guī)劃的職責(zé)；區(qū)議會則承擔(dān)一些諸如住房、地區(qū)規(guī)劃控制與執(zhí)行、娛樂、停車（根據(jù)縣議會的授權(quán)）、垃圾收集、環(huán)境健康等對當(dāng)?shù)鼐用窬哂兄苯佑绊懙穆氊?zé)；部分職責(zé)屬于雙方共同承擔(dān)的領(lǐng)域，例如，促進經(jīng)濟發(fā)展、博物館及公園的建設(shè)和維護、發(fā)放執(zhí)照等。
在英國的公共財政支出總額中，中央財政支出一般都約占70％的比例。1996－－1997財政年度，在英國中央財政支出總額中，社會保障支出約占32％，衛(wèi)生及社區(qū)服務(wù)支出約占17％，教育支出約占12％，國債利息支出與國防支出所占的比例均為7％，法律方面的支出與住房及環(huán)境支出所占的比例大體相當(dāng)，約為5％，工農(nóng)業(yè)及就業(yè)支出占4％，交通方面的支出占3％，其他支出為8％。在英國的地方公共財政支出當(dāng)中，教育是最大的項目，1995年占地方公共財政支出總額的29．2％。其次是住房及社區(qū)環(huán)境支出，并且該項支出占地方公共財政支出的比重不斷提高，1991年為19％，1993年為20．7％，1995年為21．2％。社會保障與福利支出的比例也不斷提高，1990年只占地方公共財政支出總額的10％，1993年提高到了12．6％，1995年又提高到了13．2％。1995年用于交通通訊等方面的經(jīng)濟支出約占地方公共財政支出的6．5％，一般社會公共服務(wù)支出占6．L％。
4．日本多級政府間事權(quán)范圍劃分與各級公共財政支出的職能結(jié)構(gòu)
日本也是一個單一制國家。在行政體制上，日本實行地方自治制度。其《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律原則上規(guī)定了中央政府及地方政府的事權(quán)與職責(zé)范圍。大體說來，日本各級政府間的事權(quán)與職責(zé)劃分基本情況如下：國防、外交、治安由中央政府負責(zé)；消防、港灣、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和住宅等由地方政府負責(zé)（其中港灣由都道府縣政府負責(zé)，與當(dāng)?shù)鼐用裆铌P(guān)系密切的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和住宅等由市叮村政府負責(zé)）；公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛(wèi)生、工商農(nóng)林行政等大多數(shù)事務(wù)都由中央與地方共同負責(zé)。
在確定了各級政府的事權(quán)與職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，日本的有關(guān)法律還規(guī)定了各種公共事務(wù)的經(jīng)費負擔(dān)原則：其一，地方公共團體及其機構(gòu)所需要的經(jīng)費均由該公共團體負擔(dān)；其二，中央政府與地方政府共同負責(zé)的職責(zé)所發(fā)生的業(yè)務(wù)費用、公共產(chǎn)業(yè)費用等則由中央財政負擔(dān)其全部費用或部分費用；其三，用于議員選舉等完全涉及國家利益的業(yè)務(wù)費全部由中央財政負擔(dān)；其四，由中央政府獨立進行的事業(yè)所產(chǎn)生的費用原則上由中央財政負擔(dān)，有時地方財政也負擔(dān)一部分。
在日本的公共財政最終支出當(dāng)中，中央財政最終支出所占的比例較低，戰(zhàn)后幾十年來基本上都在30％上下波動，地方財政支出約占70％的比重。按照日本政府的財政支出分類法，其公共財政支出主要可以劃分為政府機關(guān)費用、國防費、國土保全及開發(fā)費、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟費、教育費、社會保障費、恩給費、公債費及其他費用9大項。在上述各項財政開支項目中，除國防費、恩給費、工商費以外，地方財政的負擔(dān)比重都遠遠高于中央財政。
二、關(guān)于多級政府間事權(quán)劃分與財政支出職能結(jié)構(gòu)的總結(jié)性分析
第一，西方發(fā)達國家基本上都把公共財政支出范圍限定在“市場失靈”的領(lǐng)域。由于各國的政治、經(jīng)濟體制及文化傳統(tǒng)等社會經(jīng)濟條件不同，這就造成了各國政府的職能范圍與公共財政支出范圍存在著明顯的差別。但同為資本主義市場經(jīng)濟條件下的政府及公共財政，各國基本上都把政府的職能限定在諸如國防、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、社會保障等“市場失靈”領(lǐng)域。大體說來，主要西方發(fā)達國家公共財政的支出范圍基本上都由以下幾個方面組成；社會保障、教育與科學(xué)研究、高速公路等公共交通設(shè)施、自然資源管理、警察與治安服務(wù)、國防及國際關(guān)系、社會公共服務(wù)（供水、排污及垃圾處理等）、住房、土地使用管理及社會規(guī)劃。與其他發(fā)達資本主義國家相比，日本是一個政府對經(jīng)濟活動干預(yù)較多、干預(yù)程度較高的國家，其財政支出當(dāng)中的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟費（工商費與農(nóng)林水產(chǎn)費）約占8％的比重，在主要西方發(fā)達國家當(dāng)中名列前茅。但日本的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟費也并不是用來直接建立經(jīng)營性的產(chǎn)業(yè)組織，而是用此項資金扶植有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
從上述情況可以看出，作為典型的實行“混合經(jīng)濟體制”的西方發(fā)達國家，公共財政支出并不是涉及到經(jīng)濟活動的所有領(lǐng)域，其目標(biāo)不是取代而是完善市場機制對資源配置的作用，其活動不是與私人企業(yè)競爭，而是提供私人企業(yè)不能提供或不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，甚至是扶助私人企業(yè)順利成長。這也就是意味著資本主義國家的財政活動不是否定，或者從根本上變革資本主義市場經(jīng)濟運行的基本機制，而是輔助、引導(dǎo)其更有效地運營。
第二，在大致劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上強化各級財政的民主控制原則，是財政聯(lián)邦體制（或財政聯(lián)邦主義）有效運營的制度保證。國內(nèi)多數(shù)研究多級財政體制的學(xué)者都認為，合理地劃分各級政府的事權(quán)范圍，并在此基礎(chǔ)上確定各級財政的支出范圍是確立合理的多級財政體制的首要前提。但筆者認為，多級政府間合理的事權(quán)與職責(zé)的劃分，僅僅為規(guī)范各級財政支出活動提供了一個基本的必要條件，但并沒有為其提供充分條件。其理由如下：
首先，多級政府間的事權(quán)劃分與政府職責(zé)范圍的劃分雖然存在著密切的聯(lián)系，但二者并不完全一致。主要發(fā)達資本主義國家各級政府之間的事權(quán)劃分最主要的是立法權(quán)歸屬的劃分。例如，美國聯(lián)邦憲法雖然列舉了聯(lián)邦政府可以行使的職權(quán)范圍，但從財政支出的角度來衡量，這種權(quán)限范圍的界定是極為籠統(tǒng)的；聯(lián)邦憲法僅僅列舉了禁止州政府從事活動的種類，而并沒有明確規(guī)定州政府具體的職責(zé)。其他國家的情況與此也并無二致。
其次，多級政府之間的事權(quán)與職責(zé)的劃分并不直接意味著財政支出范圍的劃分。以日本為例，其《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律雖然原則性地規(guī)定了各級政府的事權(quán)與職責(zé)范圍，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了各種公共事務(wù)的經(jīng)費負擔(dān)原則，但也并沒有完全劃分開各級公共財政的支出范圍。日本的中央財政與地方財政的支出項目絕大部分是一致的。當(dāng)然，這種情況并不僅僅存在于日本，實際上前文所涉及到的任何一個西方發(fā)達國家都是如此，他們的不同層級財政支出都存在著一定的共同項目。這也就意味著完全地劃分開各級財政的支出范圍既是不現(xiàn)實的，也是不必要的。
最后，即使能夠在多級政府間的事權(quán)與政府職責(zé)范圍劃分的基礎(chǔ)上，清楚地劃分開各級財政的支出范圍，仍然無法有效地保證各級財政支出職能結(jié)構(gòu)的合理化。各級政府的事權(quán)范圍與財政支出范圍的劃分，僅僅是對各級財政資金的使用方向做出了一個界定，但并沒有明確各級財政究竟可以或者必須把多大額度的財政資金投入到社會保障、公共教育、公共安全等具體的支出項目上。這也就意味著，即使能夠清楚地劃分開各級財政的支出范圍，即各級政府提供公共產(chǎn)品的種類，也無法明確地規(guī)定各級政府提供有關(guān)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。
通過以上的分析可以看出，盡管多級政府間的事權(quán)、職責(zé)以及財政支出范圍的劃分，對于維護一個多級財政體制的有效運營具有重要的意義，但卻不是其充分條件。為此，一個公正合理、富有成效的多級財政體制，必須確保的是各級財政活動都是在民主控制的原則下運營的。在各主要西方發(fā)達國家，各級財政預(yù)算都由相應(yīng)級別的議會最終負責(zé)，有關(guān)的行政機構(gòu)僅僅是預(yù)算的提出機關(guān)，議會的審議、修改、批準(zhǔn)以及在實施過程的審核與監(jiān)督對于合理地使用財政資金具有不可或缺的重要意義。
第三，從主要西方發(fā)達國家各級財政支出的實踐來看，各級財政支出的確存在著一定的分工關(guān)系。一個最為明顯、各個西方發(fā)達國家都遵循的分工原則就是，國防、國際關(guān)系（包括政治、經(jīng)濟兩個方面）方面財政支出應(yīng)該由中央財政（或聯(lián)邦財政）來承擔(dān)。除此之外，主要西方發(fā)達國家的多級財政體系在財政支出分工方面還具有以下特點：
首先，社會保障、醫(yī)療與健康、公共福利等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要應(yīng)該由中央政府（或聯(lián)邦政府）或?qū)蛹壿^高的地方政府（或聯(lián)邦成員政府）來提供。在美國，社會福利項目支出完全由聯(lián)邦財政承擔(dān)，公共福利支出的80％以上由聯(lián)邦財政與州財政承擔(dān)。在加拿大，對老年人的財政轉(zhuǎn)移支付、健康與社會發(fā)展支出、失業(yè)保險支出占聯(lián)邦財政支出總額的30 ％以上的比重，保健支出則是州財政的最大支出項目。
其次，在絕大多數(shù)國家，教育支出是各級財政都必須承擔(dān)的最主要項目。教育支出是美國地方政府最主要的財政支出項目，教育補助金與高中教育支出在州級財政經(jīng)常性支出中的比例超過了30％。盡管聯(lián)邦財政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州與地方財政在教育方面的支出有相當(dāng)大的比例是來自于聯(lián)邦財政的有條件撥款。教育支出既是英國地方財政最主要的支出項目，也是中央財政主要財政支出項目之一，因而，英國的各級財政都承擔(dān)著提供公共教育經(jīng)費的任務(wù)。在日本，學(xué)校教育費與社會教育費兩項教育支出約占其財政支出總額的14％，其中的85％以上由地方財政承擔(dān)，其余部分由中央財政承擔(dān)。最后，對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活具有直接影響的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等支出項目，應(yīng)該由層級較低的地方政府來承擔(dān)。1994年，美國政府間關(guān)系咨詢委員會就“公眾對政府和稅收的態(tài)度”進行的調(diào)查表明，公眾認為：聯(lián)邦政府花納稅人的錢遠遠超過州和地方政府，而給出卻最少。之所以出現(xiàn)這種情況，一個重要原因就是美國聯(lián)邦財政支出的最主要項目是國防等與一般居民生產(chǎn)生活沒有直接關(guān)系的領(lǐng)域，而對一般居民生活質(zhì)量具有重大影響的一些公共產(chǎn)品和服務(wù)卻主要由州和地方政府來提供。加拿大地方政府最主要的財政支出項目是市政工程和社會服務(wù)。日本的情況也別無二致，地方財政支出的比例不僅遠遠高于中央財政，而且與居民生活關(guān)系密切的公共衛(wèi)生等社會服務(wù)項目都由地方財政承擔(dān)。
